jueves, 19 de enero de 2017

reglamento

Por reglamento se entiende en Derecho administrativo toda norma escrita con rango inferior a la ley dictada por una Administración Pública. La posibilidad de una potestad normativa propia del poder ejecutivo no se compagina con un entendimiento riguroso del principio de división de poderes. En todo caso, los reglamentos son normas de segunda clase, de rango inferior a la ley, principio que asegura la preeminencia del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo en la producción normativa. Esto significa en primer lugar que, aunque el reglamento sea posterior a la ley, no puede derogarla, por el contrario, toda norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre el reglamento. Pero también significa que no hay materias reservadas a la potestad reglamentaria frente a la ley, en el sentido de que ésta puede entrar a regular cualquiera que con anterioridad haya sido regulada por el reglamento. 1.2. Reserva de ley. Esta diversa posición ordinamental de la ley y el reglamento se expresa en el principio de reserva de ley que ofrece dos manifestaciones:  La reserva material que comprende el conjunto de supuestos o materias respectos de los cuales la Constitución exige su regulación por norma con rango de ley. En ningún caso estas materias pueden ser reguladas por normas reglamentarias.  La llamada reserva formal, que opera al margen de las concretas previsiones constitucionales, y que significa que cualquier materia, por mínima o intranscendente que sea, cuando es objeto de regulación por ley ya no puede ser regulada por un reglamento. Su rango se ha elevado y por ello es ya inaccesible a la potestad reglamentaria. 1.3. Diferencias del Reglamento con el acto administrativo. Los actos administrativos generales coinciden con el reglamento en que no se dirigen a ciudadanos concretos. El reglamento es una norma y como tal no se agota por una sola aplicación sino que cuanto más se aplica más refuerza su vigencia, por el contrario, el acto administrativo general no tiene ninguna vocación de permanencia, se agota en una sola aplicación. Diversidad de régimen jurídico aplicables a unos y otros:  Diversidad de procedimiento para su aprobación.  Publicación en Boletines oficiales de los reglamentos frente a la notificación de los actos administrativos.  Periodo de vacatio legis del reglamento frente a la eficacia inmediata del acto.  Libre derogabilidad de los reglamentos frente a condicionantes de forma y materiales para anular actos administrativos declarativos de derechos.  Sanción de nulidad de pleno derecho para los reglamentos ilegales frente a la anulabilidad de los actos.  Recurribilidad judicial directa del reglamento sin previo recurso administrativo, como es obligado para los actos administrativos. 1.4. Justificación doctrinal del Reglamento. En justificación de la potestad reglamentaria se ha aducido que su inicial atribución al Monarca como cabeza del Poder Ejecutivo y responsable, por consiguiente, de la ejecución de las leyes, presuponía la necesidad del dictado de normas más particularizadas y concretas que las previstas en las leyes, una justificación plenamente vigente. La Constitución Española de 1978 atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria (artículo 97 ) y la reconoce al establecer los trámites esenciales del procedimiento para la aprobación de las disposiciones administrativas generales de cualesquiera Administración Pública (artículo 105 ) y atribuye a la Jurisdicción Contencioso Administrativa el control judicial de la misma (artículo 153.3 ) 2. CLASES DE REGLAMENTO. 2.1. Por su relación con la ley. Los reglamentos se clasifican, al igual que la costumbre, en extra legem, secundum legem y contra legem, lo que se corresponde con las clases de reglamentos independientes, ejecutivos y de necesidad. Los reglamentos independientes de la ley son, en primer lugar, aquellos que regulan materias sobre las que la Constitución ha previsto una reserva reglamentaria. En nuestro Derecho, reglamentos independientes sólo pueden ser aquellos que regulan materias en las que no se ha producido una previa regulación por ley (reserva formal) y que no estén protegidas por la reserva material de la ley, que en general, veda toda intromisión de la potestad reglamentaria en la propiedad y libertad de los ciudadanos. Tras este descarte, sólo queda a posibilidad de reglamentos independientes para, en ausencia de regulación legal, reglamentar la organización administrativa y de los servicios públicos, incluyendo las relaciones con los usuarios. Reglamentos ejecutivos son los que desarrollan y complementan una ley. Ni pueden contradecir la ley que desarrolla, ni puede regular aspectos esenciales de la materia. Si no respetan estos límites incurren en nulidad de pleno derecho. En el ámbito estatal es requisito informe preceptivo del Consejo de Estado, orientado justamente a controlar la fidelidad de la norma reglamentaria con la ley que desarrolla. Los reglamentos de necesidad son aquellas normas que dicta la Administración para hacer frente a riesgos extraordinarios, como epidemias, catástrofes naturales, graves alteraciones del orden público, etc. Destacan los previstos para los estados de alarma, excepción y sitio. Los reglamentos de necesidad no necesitan de procedimiento de elaboración y no derogan las normas legales que contradicen, sino que suspenden su vigencia mientras dura la situación de emergencia. 2.2. Por razón de la materia. 2.3. Por su origen. Por razón de la Administración que los dicta, los reglamentos se clasifican en estatales, autonómicos, locales, institucionales y corporativos. Los reglamentos estatales de mayor jerarquía son los del Gobierno, al que el artículo 97 de la Constitución atribuye explícitamente el ejercicio de la potestad reglamentaria y que se aprueban y publican bajo la forma de Real Decreto. Subordinados a éstos y las Órdenes acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno están los reglamentos de los Ministros en forma de Órdenes Ministeriales en materias propias de su departamento, y los de las Autoridades inferiores, en cuyo caso revestirán la forma de Resolución, Instrucción o Circular de la respectiva autoridad que los dicte. Los reglamentos de las Comunidades Autónomas se denominan de la misma forma que los estatales. En los reglamentos de los Entes Locales, la Ley de Bases de Régimen Local distingue el Reglamento orgánico de cada Entidad, por el que el Ente se autoorganiza, de las Ordenanzas locales y los Bandos. 3. LÍMITES Y PROCEDIMIENTOS DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS. 3.1. Condiciones y límites. a) Principios de competencia y jerarquía. La primera condición para la validez de un reglamento es que el órgano que lo dicta tenga competencia para dictarlo (artículo 51.1 LRJAP y PAC). Un segundo límite se refiere al principio de jerarquía normativa, en función de la cual los reglamentos se ordenan según la posición en la organización administrativa del órgano que los dicta sin que en ningún caso el reglamento dictado por el órgano inferior pueda contradecir al dictado por el superior. (artículo 51.1 y 2 ) b) Interdicción de la arbitrariedad. Un tercer límite al ejercicio de la potestad reglamentaria es la adecuación a los hechos o, lo que es igual, el respeto por la realidad que trata de regular, lo que se enmarca en el principio de interdicción de la arbitrariedad a que se refiere el artículo 9 de la Constitución. Esta regla se quebranta también cuando el reglamento viola los principios generales del Derecho. c) Irretroactividad. Más discutible es si la potestad reglamentaria debe respetar la regla de la irretroactividad que la Constitución impone para las normas sancionadoras o limitativas de derechos individuales. Fuera de estos supuestos, y si el reglamento así lo dispone, sus normas tendrán carácter retroactivo máxime si se trata de normas favorables a los administrados. 3.2. Procedimiento de elaboración. Un último límite a la potestad reglamentaria es que precisa seguir un determinado procedimiento. El procedimiento para la aprobación de los reglamentos estatales está regulado en la Ley 50/1997, del Gobierno. Sus trámites más importantes son:  El procedimiento debe iniciarse con la formación de un expediente en el cual deben incluirse todos los “antecedentes” que han dado lugar al texto definitivo, que habrá de someterse a la decisión del órgano titular de la potestad reglamentaria, así como la “tabla de vigencias”, es decir, una especificación de las disposiciones anteriores que se van a derogar o que van a permanecer en vigor.  El proyecto debe someterse a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio correspondiente, exigiéndose dictamen del Ministro de las Administraciones Públicas cuando el proyecto verse sobre aspectos relativos a la organización, personal o procedimiento administrativo.  Si el texto afecta a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará un plazo de audiencia razonable, no inferior a 15 días hábiles.  Las disposiciones reglamentarias que deban ser aprobadas por el Gobierno o sus Comisiones Delegadas se remitirán con 8 días de antelación a los demás Ministros convocados. Los reglamentos autonómicos siguen el patrón estatal. En el procedimiento para la aprobación de los reglamentos y las ordenanzas locales se pone el acento en la participación popular. Así, una vez aprobado inicialmente el proyecto por el Pleno de la Corporación, se somete a información pública y audiencia de los interesados por plazo mínimo de 30 días, durante los cuales pueden presentarse reclamaciones y sugerencias. La aprobación debe obtener el voto favorable de la mayoría absoluta del número de miembros de la Corporación cuando la norma a aprobar sea el Reglamento orgánico de la Corporación, los planes y ordenanzas urbanísticos y las ordenanzas tributarias. 4. EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS. EL PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR. La eficacia de los reglamentos se condiciona a la publicación, dato fundamental para determinar su entrada en vigor (artículo 52.1 LRJAP y PAC). El Código Civil precisa que la entrada en vigor tendrá lugar a los 20 días de su publicación, salvo que expresamente la norma determine otro plazo. Los reglamentos estatales se publican en el Boletín Oficial del Estado y los reglamentos de las Comunidades Autónomas, en el correspondiente Boletín o Diaria de la Comunidad. La publicación de las ordenanzas locales tiene lugar en el Boletín Oficial de la Provincia y no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo de 15 días desde que el mismo sea recibido por la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma respectiva, al efecto de que éstas puedan impugnarlo si lo estiman contrario al ordenamiento jurídico. El reglamento es eficaz a partir de su publicación. La eficacia, en principio, es de duración ilimitada y se impone a los administrados, los funcionarios y los Jueces. El reglamento goza, como los actos administrativos, de la presunción de validez y del privilegio de ejecutoriedad. El reglamento puede ser derogado por la mima autoridad que lo dictó, que también puede proceder a su modificación parcial. Lo que no puede hacer la autoridad que lo dictó, ni siquiera otra superior, es establecer excepciones privilegiadas a favor de una persona determinada. A ello se opone la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos que se recoge en el artículo 52.2 de la LRJAP y PAC. 5. EL CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES Y EFECTOS DE SU ANULACIÓN. La vulneración de los límites sustanciales y formales a que está sujeta la aprobación de los reglamentos origina su invalidez. La invalidez de los reglamentos lo es siempre en su grado máximo, es decir, la nulidad absoluta o de pleno derecho. Así se desprende de la LRJAP y PAC que impone la nulidad de pleno derecho “las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”. (artículo 62.2). 5.1. Mecanismos administrativos. a) Acción de nulidad. Los reglamentos pueden ser combatidos por las vías específicas del Derecho administrativo a través de la mal llamada acción de nulidad. La Administración autora del reglamento, previo dictamen favorable del Consejo de Estado, u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrá declarar la nulidad de las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos individuales. b) Recurso directo. La técnica más importante para el control de los reglamentos ilegales es el de su impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a través del recurso directo. Este recurso ataca frontalmente el reglamento solicitando su anulación, sin que sea necesaria la interposición de un previo recurso administrativo. Los efectos de la invalidez de los reglamentos son los propios de la nulidad de pleno derecho. Las consecuencias más importantes de esta calificación son las imprescriptibilidad de la acción para recurrir contra los reglamentos ilegales y la imposibilidad de convalidación. c) Recurso indirecto. Mediante el recurso indirecto el interesado puede impugnar un acto administrativo de aplicación del reglamento ilegal, fundando dicha impugnación, precisamente, en la ilegalidad del reglamento en que se apoya el acto recurrido. La viabilidad del recurso indirecto exige, por tanto, que se produzca un acto de aplicación del reglamento ilegal o bien provocarlo mediante la oportuna petición. Esta vía impugnativa puede utilizarla cualquier administrado, individual o colectivo, que sea titular de un derecho o interés. A diferencia del recurso indirecto, no está sujeto a plazo. d) La “cuestión de ilegalidad“ del reglamento. Los efectos del recurso indirecto, según tenía establecido una reiterada jurisprudencia solo anulaba el acto, pero no el reglamento ilegal, pro lo cual éste podía seguir produciendo efectos contrarios a la legalidad. Ahora la ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ha corregido esta disfunción, atribuyendo al juez que conozca del recurso indirecto la potestad de anular el reglamento, si es competente para conocer también del recurso directo contra el mismo, o bien, si no lo fuere, planteando la llamada cuestión de ilegalidad ante el Tribunal que corresponda. 5.2. Mecanismo constitucional. También es posible la anulación de los reglamentos ante el Tribunal Constitucional. El artículo 161.2 de la Constitución faculta al Gobierno para impugnar las disposiciones y resoluciones de las Comunidades Autónomas, competencia ampliada por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional al regular los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas (y entre éstas) contra los reglamentos dictados por cualquiera de sus órganos que impliquen un conflicto de competencias. No obstante, el Tribunal Constitucional sólo debe controlar los vicios de inconstitucionalidad del reglamento, no cualquier otro, que correspondería a los Tribunales Contencioso-Administrativos. 5.3. Mecanismos extraordinarios. La vía penal y la vía de excepción. Un planteamiento de la ilegalidad de los reglamentos podría hacerse ante la Jurisdicción penal, acusando a su autor o autores del delito previsto en el anterior Código Penal que incriminaba la conducta del “funcionario público que invadiere las atribuciones legislativas, ya dictando reglamentos o disposiciones generales, excediéndose en sus atribuciones, ya derogando o suspendiendo la ejecución de una ley”. La vía penal se halla sin embargo en desuso. La ilegalidad de un reglamento puede plantearse también ante todas las jurisdicciones por vía de excepción para pedir su inaplicación al caso concreto que el Tribunal está enjuiciando. La privación de eficacia del reglamento se justifica en este caso en que su aplicación implicaría la desobediencia a una norma de carácter superior: la ley que dicho reglamento ha vulnerado. También los funcionarios deben inaplicar los reglamentos ilegales por la misma razón de que hay que obedecer a la ley antes que al reglamento. Esta “desobediencia” pone ciertamente en riesgo el principio de jerarquía que les obliga a acatar las órdenes de la Administración en que están insertos y les expone a sanciones disciplinarias.

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