jueves, 19 de enero de 2017

derecho administrativo-escal. ejecutiva

ONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Zanobini  parte del Derecho Público que tiene por objeto: - la organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas - las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos. Parada  conjunto de normas referidas a la organización y funcionamiento de las AAPP cuando actúan como poder y a las actividades administrativas de otros poderes del Estado.. El concepto de DA ha ido evolucionando: - S. XIX, concepto objetivo  Derecho de la función ejecutiva. - Entrado el s. XX, concepto subjetivo  normas que regulan a unos sujetos determinados (AAPP). - Tras la C de 1978, concepto amplio  normas que regulan la actividad de las AAPP cuando actúan con ptestad así como el funcionamiento instrumental del resto de poderes. Las normas administrativas tienen como sujeto o destinatario a una AP  no son tales en caso contrario. Pero también las AAPP pueden formar parte de relaciones jurídicas reguladas por normas no administrativas. La forma en que una norma administrativa tiene como sujeto destinatario una AP admite diversas variedades: a) Destinatario único y preferente  normas que regulan la organización administrativa. b) Destinadas a ser cumplidas por la AP pero su aplicación y su efectividad no se concibe sin la presencia de administrados  normas que regulan los impuestos, los contratos administrativos, etc. c) Destinadas a los particulares pero con presencia vigilante de la AP como garante de su efectividad  normas de regulación de precios. 2. DERECHO ADMINISTRATIVO, DERECHO PÚBLICO, DERECHO GARANTIZADOR Norma administrativa está destinada a una AP  es de Derecho Público. Lo decisivo para la calificación no es la posibilidad de aplicación sino el destino de la norma: - Normas de Derecho Privado  tienen por destinatario a los sujetos en general. - Normas de Derecho Público  tienen por destinatario el Estado o las AAPP. De la concepción tradicional de Derecho Público se deben excluir aquellas ramas del Derecho que están por encima tanto del Derecho Público como del Privado: - Derecho constitucional  regula el sistema de fuentes, la producción del Derecho. - Derecho garantizador  Derecho penal y procesal: no están destinados al Derecho como sujeto sino como garante. 3. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU RELATIVA EXTENSIÓN A LA TOTALIDAD DE LOS PODERES DEL ESTADO El concepto de AP incluye el siguiente esquema: 1) AAPP Territoriales  dependen de un territorio para su existencia: a) Administración del Estado (1 persona jurídica, dependencia del Gobierno). • Ministerios. • Secretarías de Estado. • Subsecretarías. • Direcciones Generales. • Subdirecciones. • ... b) AAPP Autonómicas (19 personas jurídicas). c) AAPP Locales: • Municipios (9000). • Provincias. • Entidades locales menores (municipios pequeños  asamblea). 2) AAPP Institucionales  creadas por las AAPP (Instituciones y Fundaciones): a) Independientes  Universidades. b) Dependientes  Organismos Autónomos. 3) AAPP Corporativas  asociaciones de base privada que gestionan intereses públicos (la doctrina discute su inclusión como AAPP): a) Colegios Profesionales. b) Cámaras de Comercio. c) Comunidades de Regantes. Se excluyen organizaciones cuya función específica se rige por Derecho constitucional: - Crear Derecho  Cortes Generales, Parlamentos Autonómicos. - Garantizarlo  Jueces y Tribunales. Sin embargo, cuando estas últimas desarrollan una actividad puramente administrativa (gestionando su personal, administrando su patrimonio) se rigen por DA: - Estatuto de Personal de las Cortes  somete a la Jurisdicción contencioso-administrativa (JCA) los conflictos con sus funcionarios. - LO del T.Constitucional  resoluciones del secretario general respecto al personal, recurribles ante el Presidente del Tribunal y luego ante la JCA. - LO del Poder Judicial: • Órganos de gobierno de Congreso y Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, en materia de personal y actos de administración, de los recursos conocerá la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS. • Órganos de gobierno de la ALCCAA, en materia de personal y actos de administración  Salas de los Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. • Al Consejo General del Poder Judicial se le otorga un status de DA para el control de su actividad logística y también del gobierno de los jueces (nombramientos, disciplina, etc). - Posibilidad de enjuciamiento contencioso-administrativo de la actividad parlamentaria no estrictamente legislativa. 4. LA ADMINISTRACIÓN Y LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Como hemos visto la Admon es sujeto de derecho, pero también es creador y aplicador ejecutivo. La evolución en el tiempo ha marcado un incremento en su función legislativa  la producción normativa de los Gobiernos es inmensa: deslegalización de materias, decretos-leyes, decretos-legislativos, reglamentos. Es de destacar el fenómeno dudosamente constitucional de utilizar los órganos legislativos para dictar actos administrativos revestidos de forma de leyes: - Son las leyes-decretos  sustantivamente acto, formalmente ley. • Inmunes al control de la JCA  vulneración del art. 24 de la C (derecho a la garantía judicial efectiva). • Ejemplos: autorización y revocación de Universidades privadas, declaración de parques naturales, expropiación de Rumasa. - Otros actos de administración sí están atribuidos a las Cortes por la C  nombramiento de cargos institucionales (p.ej. Magistrados del TC). 5. LA ADMINISTRACIÓN Y LOS JUECES Evolución inversa al caso anterior  en los orígenes del constitucionalismo su posición era más fuerte que lo es ahora. - Hostilidad hacia los Tribunales en la Revolución Francesa. - En España, el status judicial privilegiado de la Admon se configuró como protección frente a jueces y tribunales (LO del Poder Judicial de 1870  prohíbe a éstos mezclarse en asuntos peculiares de la Admon). - Otro elemento de separación fue la creación de la Jurisdicción Especial Contencioso Administrativa  se impedía a jueces civiles y penales conocer de las cuestiones previas administrativas que se planteaban en sus propios juicios. - Protección de los funcionarios frente a las acciones de responsabilidad civil y penal por hechos relacionados con el ejercicio de sus cargos  necesario para encausarles de autorización administrativa previa. - Se dota al Admon de un potente y directo poder sancionador. La situación cambia con la C de 1978 e incluso antes: - Ley de la JCA de 1956  deja de ser jurisdicción especial y se integra en el sistema judicial como un orden jurisdiccional más (distinto al civil, p.ej., pero a cargo de los miembros de la carrera judicial). • En el Derecho francés sigue siendo jurisdicción especial. - LO del Poder Judicial de 1985: • Las cuestiones administrativas previas y la prejudicialidad administrativa en el proceso penal pueden ser ya conocidas por los jueces penales. • Priva a la Admon de su posición de superioridad en la fase resolutoria de los conflictos que se encomienda a una Comisión mixta. * Sin embago, se mantiene el monopolio de la Admon en el planteamiento del conflicto y paralización del proceso judicial. En todo caso, subsisten en la Admon importantes poderes judiciales: - Privilegio de decisión ejecutoria  permite decidir y ejecutar lo decidido: Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las AAPP y del Procedimiento Administrativo Común (Ley LRJ), arts. 94 y ss. - La C reconoce su poder sancionador  arts. 25 y 45. - La Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (Ley JCA)  reconoce la potestad de ejecutar las sentencias judiciales que a ella se refieren (art. 103 y ss). - La C permite al Gobierno dejar sin efecto una sentencia penal a través de indultos particulares  muy criticado por el autor. 6. CARACTERES DEL RÉGIMEN DE DA. LA ALTERNATIVA ANGLOSAJONA El DA es el derecho de la desigualdad dentro de un cuadro de legalidad. Ese privilegio se justifica en función de los fines superiores y las cargas que se encomiendan a la Admon. La diferencia con el Derecho privado (basado en la igualdad) se centra, en todo caso, en las normas garantizadoras más que en peculiaridades esenciales. El sistema garantizador del DA se manifiesta en las siguientes notas: 1) Poder de autotutela • Privilegio de decisión ejecutoria de los actos administrativos. • Poder sancionador de los inclumplimientos del ordenamiento administrativo al margen del sistema penal. 2) Extensión del principio de cumplimiento por equivalencia  sustitución de prestaciones por indemnización. 3) Desproporción en los plazos para el ejercicio de la garantía de los derechos según los ejerciten las AAPP y los particulares. 4) Garantías preferentes del Estado para el pago de sus créditos  afectación de bienes y derechos al pago de tributos. 5) Debilidad del sistema de cumplimiento de las sentencias frente a la Admon  privilegio de inembargabilidad de sus bienes. 6) Mayor garantía penal para las normas de D.Público  distinta pena para el delito de revelación de secretos públicos respecto a los secretos privados (CP). 7) Regulación favorable a la Admon de la invalidez de los actos administrativos  la regla general es la anulabilidad estando muy restringida la nulidad. 8) Posibilidad de protección directa de los bienes de dominio de la Admon a través del interdicto propio y la acción de deslinde. Pero no todo es tan negativo: - A pesar de la desigualdad es un régimen de Derecho  la Admon está sometida al principio de legalidad. - Cualquier medida de intervención constriñe a unos ciudadanos pero protege o libera a otros. - El régimen de DA ha eliminado las opresiones medievales y del Antíguo Régimen. Sistema anglosajón En su origen, no poseía un régimen de DA: - Inexistencia de reglas especiales diversas de las que rigen las relaciones entre particulares. - Inexistencia de Tribunales distintos de los ordinarios para conocer de asuntos administrativos. - Imposibilidad de que la Admon plantee conflictos a los jueces. El sistema inglés de “Imperio de la Ley” se caracterizaría por: - La absoluta supremacía del Derecho común. - La igual sumisión de todas las clases al mismo. En relación a lo que ocurrió en Francia y España (prohibición a los tribunales comunes de inmiscuirse en la Admon), en Inglaterra se entendió al revés  sometimiento a los jueces comunes de la actividad administrativa. En la actualidad, sin embargo, la situación ha cambiado: - Crown Proceedings Act (1947)  ha admitido la responsabilidad y las acciones contra la Corona por daños contractuales y extracontractuales. - Se han creado algunos Tribunales especiales en ciertas materias administrativas  Seguridad Social. 7. EL DESPLAZAMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO POR EL DERECHO PRIVADO La existencia de un régimen de DA no es óbice para que, en ciertas relaciones, las AAPP se sujeten al Derecho privado. La cuestión es determinar cuando el derecho propio es inexcusable y cuando existe la alternativa jurídico privada. La evolución ha sido hacia la mayor utilización del Derecho privado: - Posibilidad de creación de empresas en forma de SA de un solo socio. - Gestión de funciones, servicios y obras públicos  consecuencias:. • Inaplicación de los contratos administrativos. • No existencia de régimen de función pública para ese personal. El autor califica a esta evolución de “huida del DA” y lo critica: - Es dudosamente constitucional. - Constituye un fraude al Derecho comunitario. - No cree que sea más eficaz y sí más proclive a la corrupción. Asimismo el análisis de la C lleva a las siguientes conclusiones: - El art. 103 sienta los principios de actuación de la Admon “con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”  no indica a qué jurisdicción. - Pero, por otra parte, despúes sí consitucionaliza expresamente a la JCA (art. 153)  entender el art. 106 (control de la potestad reglamentaria y la legalidad administrativa) referido a las normas y Tribunales administrativos. - Todo esto queda reforzado por la imposición de la C de unos principios específicos a la actividad administrativa  legalidad, no arbitrariedad, objetividad, mérito y capacidad, imparcialidad, etc. En todo caso, cuando la Admon “escapa” del DA, como SA o Entidad pública sujeta al Derecho privado, no debería “escapar” de esos principios consitucionales  no deja de ser Admon. - Pero el Derecho Privado no sierve para garantizarlos  son irrelevantes. - También falta la existencia de un procedimiento previo, justificador de los actos jurídicos como el que se impone a las AAPP (art. 105.3 de la C). Por otro lado, es dudosa la mayor eficacia de la Admon cuando actua bajo el Derecho privado  sigue sin estar condicionada al riesgo empresarial. Por último, la tendencia privatizadora y la contratación discrecional, comportan un fraude a varias Directivas comunitarias sobre coordinación de procedimientos de adjudicación de contratos públicos. Esta tendencia pone de manifiesto el error de haberse centrado el DA más en la garantía externa de los particulares contra la Admon que en la organización eficaz de los entes y servicios públicos. El autor considera que no ha comportado una mejora de eficacia de la Admon y sí ha supuesto un aumento considerable de sus costes como demuestran los constantes deficits de las CCAA y los Municipios. Otras alternativas de Derecho público al régimen administrativo (descentralización y participación ciudadana directa en la gestión: centros educativos, p.ej, recogidos en la LODE) tampoco han sido positivas  peor gestión y mayor complejidad y lentitud.   TEMA 2. LAS FUENTES DEL DERECHO 1. EL SISTEMA DE FUENTES El capítulo de las fuentes tiene mayor importancia en el DA  el destinatario de las normas es a su vez creador: - Elaboración de proyectos de ley. - Elaboración de normas con rango de ley: decretos-leyes y decretos-legislativos. - Elaboración de los reglamentos  son las normas más importantes cuantitativamente. Por otra parte, las normas no escritas tienen un valor muy distinto en DA  menor la costumbre y mayor los principios generales del Derecho. La clasificación tradicional de las fuentes es la recogida en el art. 1 del Cc (ver)  sin embargo, no se corresponde con la realidad del ordenamiento: - No se cita una fuente muy importante como son los reglamentos, aunque se alude a ella al hablar de disposiciones que contradigan a otra de rango superior. - La existencia de la C y de lo que ha traido consigo lleva a un sistema de fuentes mucho más complejo que el recogido en el Cc • La propia C es norma fundamental. • Se establece reserva de ley e incluso de Ley orgánica vs ordinaria. • Se abre la posibilidad de normas autonómicas con valor de ley. • Se reconoce la potestad reglamentaria del Gobierno. • Se concede valor a las sentencias del TC. • Recoge los tratados internaciones. Por otra parte, un sistema de fuentes no es sólo una enumeración de ellas  también es normas sobre ellas, jerarquización, etc. En este sentido, se dan dos principios fundamentales: - Principio de jerarquía  una norma prevalece sobre otra en función del rango del órgano del que emanen. • Al servicio de esa ordenación está la diferente denominación de unas y otras normas  ley (Cortes), real decreto (Gobierno), órdenes (Ministerios), etc. • La ordenación vertical según jerarquía conlleva: * la norma superior deroga siempre a la inferior  fuerza activa. * la norma inferior es nula cuando contradice la norma superior  fuerza pasiva. - Principio de competencia  atribución a un órgano de potestad para regular determinadas materias con exclusión de los demás. • Explica la subsistencia de ordenamientos al margen del principio de jerarquía  reglamentos parlamentarios, estatutos de los Colegios profesionales, leyes y reglamentos autonómicos, bandos municipales. • Es una especie de “protección” de unas normas frente a sus superiores que solo podrán derogarlas dentro de la misma competencia. Además se dan otros principios en el DA: - Supremacía del derecho escrito  sólo se admite la costumbre secundum legem. - Temporalidad  dentro de instrumentos “iguales”, el posterior deroga el anterior. - Los principios generales del Derecho son más importantes que la costumbre. 2. LA CONSTITUCIÓN Es la primera de las fuentes  prevalece y se impone a las demás. Sobre su aplicación directa a ciudadanos, funcionarios y jueces, el art. 53 distingue: - Normas reguladoras de derechos fundamentales y libertades públicas  se les reconoce aplicación directa: “vinculan a todos los poderes públicos”. - Normas que recoen los principios rectores de la política social y económica  no se les reconoce esa inmediatez: “...informará a la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”. La supremacía de la C puede verse disminuida por el Derecho europeo  art. 95: si un tratado contiene estipulaciones contrarias a la C exigirá la previa revisión de ésta. - La propia C permite a las Cortes que autoricen por LO la celebración de tratados (art. 93). Se distinguen dos tipos de normas en la C, en base a su procedimiento de revisión: - Fundamentales  su revisión se equipara a la revisión total de la C (Título Preliminar, sección 1ª del Capítulo II del Título I y Título II). - Resto  revisión más simple que no exige disolución de las Cámaras ni referendum de ratificación. En cuanto a las técnicas de garantía de la supremacía de la C, dos sistemas: - Control difuso (norteamericano)  se remite a los jueces ordinarios la apreciación de la constitucionalidad de las leyes en las aplicaciones a casos concretos. - Control concentrado (austriaco)  la invalidez por inconstitucionalidad no la pueden apreciar los jueces y Tribunales ordinarios: han de remitir a un órgano específico (TC). - El sistema español es mixto (aunque inspirado en el concentrado): • Existe un órgano especial para juzgar la constitucionalidad de las leyes. • Los jueces pueden apreciar (no juzgar) la constitucionalidad de las mismas. Por último, respecto a las leyes preconstitucionales el TC ha reiterado que los jueces y Tribunales ordinarios deben inaplicarlas si entienden que vulneran la C o, en caso de duda, pueden someter el tema al TC. 3. LAS LEYES Y SUS CLASES Inmediatamente subordinadas a la C son irresistibles e indiscutibles para los jueces (salvo supuesto de inconstitucionalidad). La irresistibilidad se basa en el órgano del que emanan  Parlamento: soberanía popular. - En los últimos tiempos matizado por la capacidad legislativa del Gobierno y las CCAA. Dentro de las leyes parlamentarias tenemos: 1) Leyes orgánicas • Reservadas a materias de especial trascendencia por la C  derechos fundamentales, Estatutos de Autonomía, régimen electoral general y otras. • Precisan un quorum especialmente reforzado  mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. 2) Leyes ordinarias  se aprueban por procedimiento normal y mayoría simple. 3) Leyes de las CCAA • Normas que aprueban sus órganos legislativos dentro de las materias que estatutariamente tienen atribuidas. • Están subordinadas a la C y a los respectivos Estatutos de Autonomía pero con el resto de leyes tienen una relación de competencia no de jerarquía. 4) Leyes estatales de conexión con los subsistemas autonómicos • Estatutos de Autonomía  leyes orgánicas con un procedimiento de elaboración y modificación específico. • Leyes-marco (no se han usado)  a través de ellas, las Cortes podrán atribuir a las CCAA la facultad de dictar para sí mismas, normas legislativas en el marco de las directrices fijadas por una Ley estatal (art. 150.1 C). • Leyes de transferencia o delegación  a través de ellas, el Estado podrá transferir por LO a las CCAA facultades correspondientes a materias de titularidad estatal (art. 150.2 C). • Leyes de armonización  a través de ellas el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA aún en el caso de materias reservadas a éstas (art. 150.3 C). * En caso de interés general, que será considerado por ambas Cámaras por mayoría absoluta. * No se han hecho uso de estas leyes. 5) Leyes refrendadas  las sometidas a referendum: “decisiones políticas de especial trascendencia” (art. 92 C). 6) Leyes paccionadas  se utilizan para reforzar contratos evitando modificaciones unilaterales del poder ejecutivo. • Ejemplo: LO 13/1982 de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral. Reserva de ley y deslegalización La reserva de ley procede del principio de jerarquía  si una materia tiene reservada su regulación a la ley, no pude ser regulada por otro tipo de norma. La C se refiere frecuentemente a este aspecto  “La ley regulará ... Es posible la “deslegalización”  la propia ley autoriza que se regulen ciertos aspectos mediante reglamentos (p.ej. LRJ). 4. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO 1) Iniciativa legislativa - Del Gobierno  proyecto de ley: aprobados por el Consejo de Ministros, se remiten al Congreso con una exposición de motivos y antecedentes necesarios. - De las Cortes Generales  proposición de ley: impulsada por los grupos parlamentarios o 15 diputados o 20 senadores. - De las Asambleas Legislativas de las CCAA  remiten a la Mesa del Congreso y designan a tres representantes para su defensa. - Popular  LO 3/1984: mínimo de 500.000 firmas acreditadas, se excluyen materias reservadas a LO, tributarias, de caracter internacional o relativas a la prerrogativa de gracia. 2) Aprobación por el Congreso de los Diputados - Trámite adicional para las proposiciones de ley • Ejercida la iniciativa, la Mesa de la Cámara la remite al Gobierno (que puede oponerse si afecta al presupuesto). • Después pasa al Pleno de la Cámara que se pronuncia sobre su tema en consideración. - Toma en consideración, publicación, presentación de enmiendas, informe de una ponencia sobre el proeycto, debat4e y votación artículo por artículo y elaboración de un dictamen por la Comisión. - Debate y votación final en Pleno  mayoría simple, en general (salvo que la C exija mayoría cualificada). 3) Intervención del Senado - Una vez aprobado el proyecto o proposición de ley por el Congreso. - Tramitación similar al Congreso  dispone de dos meses para oponer su veto al proyecto por mayoría absoluta o introducir enmiendas. - Si hay veto o enmiendas, el proyecto se remite al Congreso para su nueva consideración: • Las enmiendas se aceptan o no por mayoría simple. • Si ha existido veto, precisa ratificación por mayoría absoluta o, tras 2 meses, mayoría simple. 4) Sanción regia  en el plazo de 15 días desde la aprobación. Las promulgará y ordenará su inmediata publicación en el BOE (art. 91 C). 5. LAS LEYES ORGÁNICAS Art. 81 C  son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la C. Precisan una mayoría cualificada en su aprobación, modificación o derogación  mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Si bien no es posible regular las materias anteriores por ley ordinaria, sí es posible que las leyes orgánicas incluyan preceptos regulando materias que no precisan ley de este tipo. - No supone que la materia en cuestión precise en el futuro ley orgánica  aunque es lo que se desprende de la LO del TC, el propio TC lo ha desmentido en su jurisprudencia. 6. LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY En la práctica es el Gobierno quien controla la función legislativa: - Tiene la mayoría parlamentaria. - Ejerce iniciativa legislativa. - Tiene formalmente atribuida la facultad de dictar normas con rango de ley. Los decretos-leyes Se denominan así porque por su origen gubernativo son decretos y por su valor formal son leyes. En nuestro Derecho se admiten desde la C de 1931 y se recogen en el art. 86 de la C con espíritu restrictivo: - Caso de extraordinaria y urgente necesidad. - La regulación no puede afectar: • Al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado. • A los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I. • Al régimen de las CCAA. • Al derecho electoral general. - Debe ser ratificado por el Congreso de los Diputados (no interviene el Senado), en los 30 días siguientes a su promulgación. No pueden ser utilizados por los gobiernos de las CCAA. Los decretos legislativos Art. 85 C  las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de decretos legislativos. Para que no sea un simple reglamento, precisa de una delegación (por ley) del Parlamento (Ej. Ley de Tráfico). Puede tratarse de: - Desarrollar con fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases (innova)  textos articulados. - Refundir el contenido de varias leyes en un único téxto (no innova)  textos refundidos. Los requisitos de la delegación son los siguientes (arts. 82 y 83 de la C): - Debe hacerse por ley de bases (textos articulados) o ley ordinaria (textos refundidos). - Pueden versar sobre cualquier materia excepto las que precisan ley orgánica. - No puede permitir modificar la ley de bases ni dictar normas con carácter retroactivo. - Debe hacerse de forma expresa y con fijación de plazo para su realización. - Debe hacerse de forma precisa  objeto, alcance, principios y criterios. Los efectos fundamentales son los siguientes: - Valor de normas con rango de ley en todo aquello en que se acomoden a la delegación, en el resto serán nulos. - Se agota la delegación  cualquier modificación del texto precisará una ley o una nueva delegación legislativa. Control de la delegación - Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán en cada caso fórmulas de control adicionales (art. 82.6 C). • Por tanto, se reconoce la posibilidad de impugnar mediante recurso contencioso-administrativo  excepción a las normas con rango de ley. • En todo caso, la impugnación ha de reducirse a aquellos aspectos que vulneren la delegación. - También existe otro control  exigencia de informe preceptivo del Consejo de Estado sobre la adecuación a la legislación (no es vinculante). - Por último, también la ley de delegación puede establecer la ratificación parlamentaria. 7. LOS TRATADOS INTERNACIONALES Se manifiestan en una gran variedad de instrumentos formales  acuerdos, convenios, protocolos, canjes de notas, etc. Art. 96  los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. La C incluye un mecanismo de control sobre el Ejecutivo, que es quien negocia y firma los tratados: - Si contiene estipulaciones contrarias a la C, será preciso revisar ésta  el Gobierno o las Cámaras pueden requerir al TC para que declare si existe o no contradicción. - Será precisa LO para autorizar la celebración de tratados que conlleven la atribución a una organización internacional de competencias derivadas de la C. - El consentimiento del Estado para obligarse, requerirá la previa autorización de las Cortes: • en los de carácter político y militar • en los que afecten a la integridad del Estado • los que afecten a los derechos y deberes fundamentales (Título I). • los que comporten obligaciones para la Hacienda Pública. • los que supongan modificación de una ley o precisen medidas legislativas. - En el resto de tratados, el Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los mismos. Los efectos de un tratado son diferentes a los de una ley  sólo podrán ser modificadas sus disposiciones en la forma previsa en el propio tratado o de acuerdo con las normas generales de DI (C). 8. EL DERECHO COMUNITARIO Características de la relación entre Derecho interno y comunitario: - El comunitario es autónomo e independiente del interno. - Tiene fuentes propias. - Se integra en el interno de forma vertical por lo que están destinados a confundirse progresivamente. - Las normas comunitarias que cumplen determinados requisitos tienen eficacia inmediata en el ordenamiento interno. Tratados Nivel básico de fuentes primarias  hacen el papel de constitución: - Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1951). - Tratados de la CEE y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (1957). - Tratado de la Unión Europea (1992). Contienen dos tipos de normas: - Las de alcance general  reconocen derechos a los particulares. - Las que agotan su eficacia en las relaciones entre los Estados o de éstos con las instituciones comunitarias. El Tribunal de Justicia de las Comunidades ha definido en su jurisprudencia las condiciones para delimitar las normas de alcance general y directo: - Siempre que contengan un mandato claro e incondicional no sometido a reserva ni apreciación por parte de los Estados, ni esté supeditado a un plazo. - Las relativas al derecho de establecimiento y prestación de servicios. - Las relativas a la libre circulación de mercancías y trabajadores. Fuentes derivadas Reglamentos - Alcance general y obligatoriedad en todos sus elementos  será aplicable directamente en cada Estado miembro. - Se corresponde con las normas con rango de ley del ordenamiento interno. - Notas características  generalidad, abstracción y directa aplicabilidad. - La aplicación directa significa que tiene eficacia por sí mismo en los ordenamientos internos de los Estados miembros que no pueden formular reservas a su aplicación. - Una vez en vigor desplazan al Derecho interno que queda inaplicado en todo lo que sea contrario, cualquiera que sea el rango de sus normas. Directiva - No obliga directamente pero vincula a los Estados a tomar las disposiciones necesarias para incorporar al Derecho interno el alcance de sus objetivos. - Por tanto, obligan sólo en lo que respecta al resultado no a la forma o los medios. - Se dedican generalmente a armonizar los ordenamientos internos de los Estados miembros. Decisión - No es propiamente un acto normativo  generalmente, es un acto singular referido a una o más personas determinadas. - Será obligatoria en todos sus elementos para sus destinatarios. Recomendaciones y dictámenes  No tienen carácter normativo y no son vinculantes. Para la formación, entrada en vigor y eficacia de los reglamentos, directivas y decisiones se imponen las siguientes condiciones formales: - Adecuada motivación. - Procedimiento específico de elaboración. • Reglamentos y directivas * Propuesta de la Comisión. * Informe del Parlamento y el Comité Económico y Social. * Aprobación por el Consejo. * Para los reglamentos se precisa además la publicación en el Diario Oficial de la Comunidad. * En las Directivas y Decisiones se utiliza la técnica de notificación propia de los actos administrativos.   TEMA 3. EL REGLAMENTO Y OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. CONCEPTO Y POSICIÓN ORDINAMENTAL DEL REGLAMENTO Reglamento  toda norma escrita con rango inferior a la ley dictada por una AP. Esa posición ordinamental respecto a la ley se expresa en el principio de reserva de ley:  Reserva material  supuestos o materias respecto de los cuales la C exige su regulación por norma con rango de ley.  Reserva formal  cualquier materia cuando es objeto de regulación por ley, ya no puede ser regulada por un reglamento: su rango se ha “elevado”. Otro significado de la diferencia de rango:  Aunque el reglamento sea posterior a la ley no puede derogarla, pero toda norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre cualquier reglamento.  No hay materias reservadas a la potestad reglamentaria  la ley puede entrar a regular cualquier materia. En cuanto a su diferenciación con los actos administrativos:  El reglamento no se agota por una sola aplicación ni por muchas  no consunción.  El acto administrativo se extingue en una sola aplicación aunque afecte a un grupo numeroso de ciudadanos o a todos (convocatoria de elecciones generales). Por último, la justificación de la potestad reglamentaria hay que buscarla en las constituciones (art. 97 la atribuye al Gobierno y el 105 indica los trámites esenciales del procedimiento para la aprobación de las disposiciones administrativas generales). 2. CLASES DE REGLAMENTOS a) Por su relación con la ley • Reglamentos independientes  aquellos que regulan materias en las que no se ha producido una regulación por ley (no hay reserva formal) y no están protegidas por la reserva material de ley. • Reglamentos ejecutivos  desarrollan y complementan una ley (necesitan informe preceptivo del Consejo de Estado). • Reglamentos de necesidad  normas dictadas por la AP para hacer frente a situaciones extraordinarias (para Parada son más bien actos administrativos generales: declaración de estado de alarma, excepción y sitio). b) Por razón de la materia • Reglamentos administrativos  los que regulan la organización administrativa y los que se dictan dentro del ámbito de una relación especial de poder (p.ej. entre la Administración y sus funcionarios). • Reglamentos jurídicos  los que regulan o establecen derechos o imponen deberes en el ámbito de la relación de supremacía general de la AP sobre el conjunto de los ciudadanos. * La distinción es importante ya que los reglamentos jurídicos sólo se admiten en desarrollo de una ley previa mientras que los administrativos sólo deben respetar el principio de reserva formal ya que se entiende que inciden en el ámbito doméstico de la AP. c) Por su origen • Reglamentos estatales: * Reglamentos del Gobierno • son los de mayor jerarquía (atribuida potestad en el art. 97 C) • se aprueban y publican bajo la forma de Real Decreto. * Órdenes ministeriales  en las materias propias de cada Departamento. * Resoluciones, Instrucciones, Circulares  autoridades inferiores. • Reglamentos de las CCAA: * Del Consejo de Gobierno de la CA  Decretos * De los Consejeros  Órdenes. * Etc. • Reglamentos de los Entes Locales: * Reglamento Orgánico de cada entidad  por el que el Ente se autoorganiza. * Ordenanzas locales  de eficacia externa dentro de la competencia del Pleno del Ente. * Bandos  en materias de competencia del Alcalde. • Reglamentos de los Entes institucionales  Organismos autónomos estatales, autonómicos y locales. • Reglamentos de los Entes corporativos  Colegios profesionales. 3. LÍMITES Y PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS Límites 1) Para que un reglamento sea válido es preciso que el órgano que lo dicta tenga competencia para ello  art. 51 Ley 30/1992. 2) Otro límite lo impone el principio de jerarquía normativa  el reglamento dictado por el órgano inferior nunca puede contradecir al dictado por el superior  art. 51 Ley 30/1992. 3) Principio de la interdicción de la arbitrariedad  adecuación a los hechos y respeto por la realidad que se trata de regular (art. 9 C). 4) Respeto a los Principios Generales del Derecho, relacionado con el punto anterior  a diferencia de la ley que encarna la voluntad popular, el reglamento son resultado del ejercicio de una potestad limitada. 5) Irretroactividad (límite dudoso)  para Parada parece lógico considerar que tendrán carácter retroactivo si se trata de normas favorables para los administrados. 6) La potestad reglamentaria precisa de un procedimiento determinado (art. 105 C). Procedimiento 1) Formación de un expediente  incluye los antecedentes del texto definitivo (informes, etc.) y la tabla de vigencias (disposiciones anteriores). 2) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio correspondiente. 3) Dictamen del Mº para las AAPP si el proyecto versa sobre organización, personal o procedimiento administrativo (art. 24 Ley del Gobierno) 4) Si el proyecto afecta a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia en un plazo no inferior a los 15 días hábiles sea directamente o a través de asociaciones reconocidas por la Ley que los representen. 5) Los reglamentos que deban ser aprobados por el Gobierno o las Comisiones Delegadas, se remitirán con 8 días de antelación a los Ministros convocados por si estiman formular observaciones. 6) Aprobación inicial por el Pleno de la Corporación 7) Información pública y audiencia de los interesados por un mínimo de 30 días. 8) Aprobación definitiva por el Pleno de la Corporación . No hay jurisprudencia muy estricta en cuanto a la infracción de los trámites indicados:  En los reglamentos estatales y autonómicos sólo se ha considerado vicio determinante omitir el informe de la Secretaría General Técnica.  En los reglamentos locales, por ser absolutamente reglados todos sus trámites, la omisión de cualquiera de ellos provoca la nulidad de la norma. 4. EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR La eficacia de los reglamentos, cumplidos los trámites anteriores, se condiciona a su publicación  habrán de publicarse en el “Diario Oficial del Estado” y entrarán en vigor conforme a lo dispuesto en el Cc (Ley 30/1992 y Ley de Procedimiento Administrativo). La vacatio legis es de 20 días, salvo que expresamente la norma determine otro plazo  se computa desde el día en que termine la inserción de la norma en el Diario Oficial. Las ordenanzas locales se publican en el Boletín Oficial de la Provincia y no entran en vigor hasta que se haya publicado íntegramente su texto y hayan transcurrido 15 días desde que el mismo sea recibido por la Admón. del Estado y de la CA respectiva, al efecto de que puedan impugnarlo, en su caso. (Ley de Bases de Régimen Local). El reglamento es eficaz desde su publicación y su eficacia es ilimitada y se impone a administrados, funcionario y Jueces. Los medios de garantizar la obediencia al reglamentos son administrativos y penales aunque el reglamento goza dela presunción de validez y del privilegio de ejecutoriedad (aunque ha de actuarse mediante acto administrativo previo). Inderogabilidad singular  no puede derogarse el reglamento para un caso concreto ni por la autoridad que lo dictó, ni por otra superior.  Recogido en el art. 52 de la Ley 30/1992  las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición general.  Fundamento  el principio de legalidad y la atribución de potestades a la AP (más limitada que la del Poder legislativo, que puede otorgar dispensas singulares.  Parada entiende que el fundamento real es el principio constitucional de igualdad. 5. CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES Y EFECTOS DE SU ANULACIÓN Es opinión mayoritaria que la invalidez de los reglamentos lo es siempre en su grado máximo, es decir, de nulidad absoluta. Art. 62.2 Ley 30/1992  impone la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas que vulneren la C, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Formas de plantear la ilegalidad 1) Ante la jurisdicción penal  La vía penal se halla en desuso.  El CP tipifica la conducta funcionarial invasora de la potestad normativa sin distinguir entre reglamentos y leyes, castigando a la autoridad o funcionario público que, careciendo de atribuciones, dictare una disposición general o suspendiere su ejecución (art. 506 CP).  La condena penal implicaría el reconocimiento de que la aprobación del reglamento ha sido constitutiva de delito por falta de competencia y la consiguiente nulidad de pleno derecho (art. 62.2 Ley 30/1992). 2) Por vía de excepción ante cualquier jurisdicción  Esta vía permite pedir la inaplicación al caso concreto que el Tribunal está enjuiciando.  La privación de eficacia del reglamento se justifica en este caso por que sea contrario a una norma de carácter superior.  Así, la Ley Orgánica del Poder Judicial indica que los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la C, a la Ley o al principio de jerarquía normativa.  También los funcionarios debe inaplicar los reglamentos ilegales  sin embargo, están expuestos a sanciones disciplinarias al no tener garantizada su independencia como los jueces. 3) Por vía de la acción de nulidad  La Ley 4/1999 modifica la 30/1992 que sólo lo permitía en el caso de acto administrativo excluyendo los reglamentos.  La AP autora del reglamento podrá, previo dictamen del Consejo de Estado (u órgano equivalente dela CA), declarar su nulidad en base a lo indicado en el art. 62.2 de la Ley 30/1992.   4) Por vía del recurso directo  Impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa.  Los efectos de la declaración judicial de invalidez son los propios de la nulidad de pleno derecho.  La acción es imprescriptible y no es factible la convalidación del reglamento ilegal.  Sin embargo, se mantienen los efectos de los actos dictados en aplicación del reglamento salvo que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente (art. 73 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). 5) Por vía del recurso indirecto  Permite al interesado atacar un acto administrativo de aplicación del reglamento ilegal.  Esta vía exige, por tanto, que se produzca un acto de aplicación del reglamento ilegal.  Puede utilizarla cualquier administrado que sea titular de un derecho o de un interés y se interpone ante el órgano que ha dictado el acto.  A diferencia del recurso directo, podrá ser atacado cualquier acto de aplicación realizado mientras el reglamento ha estado vigente.  Los efectos del recurso indirecto no eran tan contundentes en relación al directo (se anulaba el acto pero no el reglamento) pero con la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 se corrige esta disfunción: • Se atribuye al juez que conozca del recurso la potestad de anular el reglamento si es competente para ello o plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal que corresponda. • En este último caso: * si el Tribunal estima fundada la cuestión, anulará el reglamento con efectos erga omnes * en caso contrario, si declara que el reglamento es válido, esa declaración no afecta a la sentencia anulatoria del acto dictado por el juez (un claro contrasentido para Parada). 6) Ante el TC  Art. 161.2 C  faculta al Gobierno para impugnar las disposiciones y resoluciones de las CCAA.  No obstante, el TC sólo debe controlar los vicios de inconstitucionalidad del reglamento y no cualquier otro (los otros corresponden a los Tribunales contencioso-administrativos).  Además, en cuanto un reglamento puede violar los derechos susceptibles de recurso de amparo, podrá ser objeto de este recurso ante el TC. 6. LA COSTUMBRE Y LOS PRECEDENTES O PRÁCTICAS ADMINISTRATIVAS La costumbre No muy compatible con un Derecho como el Administrativo, positivista y burocrático  su valor como fuente del DA es limitado. En todo caso, no son asumibles tesis como la de Mayer basadas en la inadmisibilidad de la costumbre como fuente del DA, en particular en el Derecho español donde el Cc la reconoce como fuente en su art. 1. En algunos casos muy limitados, la propia legislación administrativa invoca la costumbre para regular determinadas materias:  Régimen municipal de Concejo abierto  su órgano fundamental, la Asamblea vecinal, se regirá en su funcionamiento por los usos, costumbres y tradiciones locales (Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local).  Régimen de las Mancomunidades, Asocios, Reales Señoríos, Universidades  continuarán rigiéndose por sus normas consuetudinarias o tradicionales (Texto Refundido 781/1986).  Régimen de aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales  se ajustará a las ordenanzas locales o normas consuetudinarias tradicionalmente observadas (Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales).  Régimen de determinados tipos de cazas (Ley y Reglamento de la Caza) y la remisión de la legislación de aguas a normas consuetudinarias en cuanto al funcionamiento de los Jurados y Tribunales de riego (Tribunal de las Aguas de Valencia). Prácticas y precedentes administrativos La práctica supone una reiteración en la aplicación de un determinado criterios mientras que el precedente puede ser simplemente la forma en que se resolvió con anterioridad un asunto análogo a otro pendiente de resolución. Se distinguen de la costumbre:  son reglas deducidas del comportamiento de la AP sin intervención de los administrados (la conducta de éstos es irrelevante).  no tienen por qué estar avalados (como la costumbre) por un cierto grado de reiteración o antigüedad. La Ley 30/1992 reconoce cierto grado de obligatoriedad al precedente en su art. 54  obliga a la AP a motivar aquellas resoluciones que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes. Como consecuencia, la AP puede desvincularse de su práctica o precedente con sólo cumplir la carga de la motivación  aunque deben darse razones objetivas y no sólo formales. 7. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO El art. 1.4 Cc confiere a estos principios una doble función:  aplicación en defecto de ley y costumbre  carácter informador del ordenamiento jurídico. En todo caso, se trata de una figura “importada”  la doctrina y la jurisprudencia no han ofrecido una explicación coherente sobre la naturaleza y contenido de los mismos. Ultra vires y natural justice en Derecho inglés Inicialmente (hasta el S. XVIII) la fe en la existencia de unos principios inmutables se imponía al Derecho escrito. En la actualidad, los “principios inmutables” juegan un papel en la aplicación del Derecho escrito como medio de interpretación y suplidores de lagunas. El llamado ultra vires está representado por los principios correctores del positivismo que obligan a ejercitar los poderes de la ley de manera recta y adecuada. Dentro del ultra vires se distinguen dos modalidades:  El ultra vires material  parte de la inexistencia de poderes ilimitados y hace referencia a la parte material de esa limitación: imposibilidad de ejercer el poder de manera arbitraria y la prohibición de actuar de mala fe.  La natural justice  se refiere al aspecto procedimental del ultra vires y comprende dos reglas capitales: • ningún hombre puede decidir su propia causa o ser Juez sobre un asunto en el que tiene interés • nadie puede ser condenado sin ser oído. Los principios generales del DA francés La evolución es justo la contraria al Derecho inglés  los principios generales se han impuesto recientemente sobre un fondo de predominio del Derecho escrito. Tras la Revolución Francesa, donde los Jueces sólo pueden aplicar mecánicamente el Derecho escrito por el espíritu racionalista imperante, las bases del régimen administrativo son totalmente renovadas  las disposiciones van creándose a la vista de casos concretos. Los principios generales del DA francés creados a través de ese proceso son los siguientes: a) Las reglas emanadas de la Declaración de los Derechos del Hombre de 1789 b) Las reglas técnicas que el Consejo de Estado ha encontrado en el Cc (irretroactividad, por ejemplo). c) Principios de origen puramente moral (interés común). d) Principios que el Consejo de Estado extrae de la “naturaleza de las cosas” (continuidad del servicio público). Los principios generales en el DA español Su admisión no admite duda a la vista del art. 1.4 del Cc. Aparte, el DA cuenta con un reconocimiento expreso en la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956. Los principios no son diferentes a los que ofrece el Derecho inglés o el francés aunque en Inglaterra y Francia han sido formulados por la jurisprudencia, mientras que en España ha sido el legislador quien los ha positivizado.  La Ley de Expropiación Forzosa de 1954 incorpora el principio de responsabilidad de las AAPP.  La Ley 30/1992 recoge la idea del ultra vires como limitación del poder en su art. 63 cuando se refiere a la desviación de poder como uno de los vicios que anulan el acto administrativo.  Por otra parte, las dos reglas de la natural justice, están incorporadas a nuestro Derecho positivo en la regulación de la audiencia delk interesado y las causas de abstención y recusación (Ley 30/1992).  Por último, la C incluye derechos fundamentales y libertades públicas y otros principios puramente administrativos como el de irretroactividad (art. 9), igualdad (art. 14) o responsabilidad patrimonial de las AAPP (art. 106). 8. LA JURISPRUDENCIA La Jurisprudencia posee en la vida del Derecho una eficacia condicionante de la actividad de los sujetos igual o mayor que las normas que aplica  las normas no dicen lo que dice su texto sino lo que los Tribunales dicen que dicen. Por otra parte, la observancia del precedente judicial es una conducta jurídicamente exigible en virtud del principio constitucional de la igualdad (así lo ha afirmado reiteradamente el TC). El Cc, sin reconocerle directamente el valor de fuente, indica que complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el TS al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho (art. 1.6). Hay que reconocer, sin embargo, otras fuentes de doctrina jurisprudencial:  La del TC  recogido expresamente en el art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985.  La del Tribunal Europeo de DDHH  que vincula por el Convenio Europeo para la Protección de los DDHH y Libertades Públicas de 1950 (ratificado por España en 1979) y por la instrucción constitucional en cuanto a la interpretación de los derechos fundamentales y las libertades.  Las decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea  de acuerdo con la situación del Derecho Comunitario en el sistema de fuentes. TEMA 4. LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y DERECHO La A es una gran organización con una serie de niveles (entes políticos primarios): Administración del Estado Comunidades Autónomas Provincias (50 como división administrativa del Estado; 43, como Entes Locales, es decir, 50 – 7 CCAA uniprovinciales) Municipios (unos 8.000) Cada una de esas organizaciones crean, para sus servicios específicos, otras organizaciones especializadas con arreglo a Derecho Público o Privado  organismos autónomos, fundaciones públicas y sociedades. Por último, están los Entes Corporativos (Colegios Profesionales, Cámaras Oficiales, Federaciones Deportivas, etc.) con régimen jurídico mixto (privado y público. Posturas acerca de las normas de organización 1) No son normas jurídicas  Tésis tradicional.  Se niega relevancia jurídica al ordenamiento en que la institución se concreta reconociéndose sólo al ordenamiento en cuanto refleja relaciones entre distintos sujetos.  Por tanto, no son normas jurídicas las que regulan la relación entre el Estado y sus órganos y de éstos entre sí. 2) Son normas jurídicas  Santi Romano  las reglas de organización son un prius lógico al nacimiento de la relación intersubjetiva.  La infracción de normas de organización produce en los actos administrativos idénticos problemas de invalidez que las que regulan relaciones intersubjetivas.  Es normal en el procedimiento administrativo invocar el incumplimiento de normas de organización.  Favorable la opinión de Parada. 2. LA POTESTAD ORGANIZATORIA. LÍMITES Y PRINCIPIOS GENERALES Potestad organizatoria Conjunto de facultades que cada A ostenta para configurar su estructura. Estado  la C le reserva el poder de crear, modificar y extinguir los Entes territoriales más importantes  CCAA y Provincias. CCAA  creación, modificación y extinción de municipios. Gobierno y Ministros  creación de órganos inferiores a los departamentos ministeriales. Ley  regulación del Gobierno, del Consejo de Estado y de los Organismos Públicos. Real Decreto  el Presidente del Gobierno puede variar el número, denominación y competencias de Ministros y Secretarías de Estado. Leyes en desarrollo de los Estatutos  órganos de las CCAA. Ley de Bases de Régimen Local  órganos políticos básicos de los Municipios y Provincias (Pleno, Alcalde, Pleno de la Diputación, etc.). Cada Corporación por Reglamento  órganos inferiores administrativos. Principios y límites 1) Art. 103 de la C  la A debe servir con objetividad los intereses generales y actuar conforme a los principios de jerarquía, eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación. 2) Principios reiterados y aumentados en el art. 3 de la LRJ-PAC:  El art. 3.1 repite el 103 de la C.  Buena fe y confianza legítima.  Cooperación y colaboración.  Eficiencia y servicio a los ciudadanos  Distinción entre gobiernos y administraciones  ¿separar la clase política de la funcionarial?. Parada lo critica: el Gobierno gestiona la A y se responsabiliza no sólo políticamente sino también civil y penalmente.  Personalidad jurídica  cada una de las AAPP actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única • No deja de ser una inexactitud  cada AP es una constelación de personas jurídicas (tantas como deseen crear cada ente territorial). • Habrá que entender que cada A territorial es responsable de la totalidad de las organizaciones personificadas creadas por ella  serían falsos los eventuales conflictos entre los Entes instrumentales y el Ente territorial matriz o entre aquéllos.   3. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Teoría del órgano Toda AP es un complejo de elementos personales y materiales ordenados en UNIDADES. Estas UNIDADES se denominan ÓRGANO Y OFICIO:  Órgano  el titular o funcionario.  Oficio  el conjunto de medios materiales y atribuciones. LRJ-PAC:  Parece contraponer órgano y unidad administrativa  art. 11 da a entender que el órgano integra una o varias unidades administrativas: Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.  Del conjunto de la Ley se obtiene la idea de que el órgano es una estructura administrativa con atribución de competencia y posibilidad de dictar resoluciones y actos administrativos. LOFAGE:  Configura la estructura de la AGE en tres elementos  órgano, unidad administrativa y puesto de trabajo.  Determina los órganos de dos formas: • Formal  los que la propia Ley califica como tales: órganos superiores (Ministros, Secretarios de Estado) y órganos directivos (Directores generales, Subdirectores generales, Subsecretarios, Secretarios generales) • Material  tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas de rango inferior a las anteriores si sus funciones tienen efectos frente a terceros o su actuación tiene carácter preceptivo. En todo caso, es confusa la teoría del órgano; hay dos explicaciones básicas:  Teoría de la representación  los parlamentarios son representantes del pueblo: impide la asunción de responsabilidad de la A por sus actos.  Teoría organicista  desaparece la dualidad entre el ente persona y el titular del órgano de forma que el funcionario no es un representante del Estado sino que actúa por él: lo que haga es directamente imputable a la A.   Límites de la imputación La teoría organicista debe ser matizada: a) No todos los actos de los funcionarios se imputan sin más a la A a la que sirven  se diferencian las faltas personales y las faltas de servicio.  Faltas personales  no respondería la A sino el funcionario: • porque éste aparece con sus debilidades, pasiones e imprudencias • porque su error o negligencia sobrepasan el funcionamiento mediocre del servicio  Faltas de servicio  realizadas en interés de la A, la cual respondería por ello ante terceros. b) La A puede resultar vinculada por personas que no están investidas de la condición de funcionarios  funcionarios di fatto: pronlongación o anticipación de funciones:  Anulación del nombramiento de un funcionario.  Asunción de funciones públicas en forma espontánea por simples ciudadanos  casos de vacío de poder, urgencia o estados de necesidad. c) Actuación del órgano cuando concurre una causa de abstención o recusación  la LRJ-PAC no considera, por esta razón, la nulidad del acto. Clases de órganos a) Constitucionales o no constitucionales  por su origen normativo. b) Individuales y colegiados  por el número de titulares que los componen.  Colegiados  varias personas concurren en posición de igualdad y simultáneamente a la formación de la voluntad.  En la actualidad se da un florecimiento de los colegiados.  Ejemplos de colegiados  Consejo de Ministros, Consejo de Estados, Plenos de Aytos., etc. c) Simples y complejos  No confundir con la anterior.  El órgano complejo está formado por varios simples (sean estos individuales o colegiados).  Ejemplos: Ministerio, órgano complejo  comprende tanto órganos individuales (Direcciones Generales) como colegiados (comisiones y consejos consultivos). d) Externos e internos  según puedan o no originar relaciones intersubjetivas en nombre de la persona jurídica de la que forman parte. e) Representativos y no representativos  según la forma de elección de sus titulares. f) Centrales y locales g) Con competencia general (Consejo de Ministros) o específica (un Ministerio). La creación de los órganos administrativos Estado  creación de CCAA y Provincias. CCAA  creación de Entes Locales. Cada A territorial  creación de los órganos y unidades administrativas. Reglas de creación de órganos (art. 11 LRJ-PCA):  Prohibición de duplicidad de órganos.  Determinación de su forma de integración en la AP.  Determinación de su dependencia jerárquica.  Delimitación de funciones y competencias.  Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. 4. LOS ÓRGANOS COLEGIADOS LOFAGE  son aquéllos que se crean formalmente y están integrados por tres o más personas a los que se atribuyen funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y que actúen integrados en la AGE o alguno de sus organismos públicos. Los aspectos estructurales de estos órganos se regulan en la LRJ-PAC, arts. 22 a 28  régimen, presidente, miembros, secretario, convocatorias y sesiones, actas y abstención, respectivamente. Clasificación a) Órganos colegiados comunes  Integrados por autoridades o funcionarios de una misma A territorial.  El órgano se inserta en la estructura jerárquica de esa organización.  El presidente tiene voto de calidad.  Ejemplos  Gobierno, Comisiones Delegadas, Órganos de gobierno de las CCAA y de los Entes Locales. b) Órganos colegiados compuestos por representantes de distintas administraciones  Se inserta en la organización de la A territorialmente predominante o superior, en caso de duda.  El presidente no tiene voto de calidad. c) Órganos colegiados en los que participan, además, organizaciones representativas de intereses sociales (por ejemplo, sindicatos)  Se inserta en la A territorial predominante pero queda fuera de la línea jerárquica, salvo que sus propias normas lo indiquen.  Se permite la abstención de los miembros no funcionarios.  El presidente no tiene voto dirimente. Otras clasificaciones (LOFAGE) a) Ministeriales e interministeriales b) Según las competencias:  Propios • Requieren para su creación una norma específica publicada en el BOE (sea Real Decreto u Orden ministerial). • Tienen atribución de competencias decisorias o de propuesta o de emisión de informes preceptivos o bien de seguimiento y control de otros órganos.  Impropios • Tienen el carácter de grupos de trabajo. • Sus acuerdos no tendrán trascendencia jurídica para terceros. • Pueden ser creados por Acuerdo del Consejo de Ministros o por los Ministerios interesados. Creación: requisitos a) Mediante convenio con otras AAPP o mediante norma de creación. b) Deben expresarse sus fines u objetivos. c) Integración administrativa o dependencia jerárquica. d) Composición y criterios para elegir presidente y miembros. e) Funciones: decisión, propuesta, informe, seguimiento o control. f) Dotación de los créditos necesarios para su creación y funcionamiento. El Presidente Es figura central de los órganos colegiados. La Ley no indica cómo se nombra  deberá estar previsto en las normas del propio órgano. En caso de vacante, ausencia, enfermedad, etc, será sustituido:  Por el Vicepresidente que corresponda  o por el miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad de entre sus componentes. La norma anterior no se aplica a los órganos en los que participen organizaciones representantes de intereses sociales o miembros de distintas AAPP. Tareas (LRJ-PAC, art. 23): a) Formales  representación, visar las actas. b) De potestad  controlar las convocatorias decidiendo día y orden, asegurar el cumplimiento de las leyes. c) Procedimentales  moderar los debates y suspenderlos por causas justificadas: es el dominus del procedimiento. d) Voto de calidad en el caso de que sus miembros sean de la misma AP (en los otros casos, sólo si sus normas lo indican). Aunque en ciertos órganos sí se establece, fuera de los casos de previsión legal, el Presidente no parece que tenga el deber de proceder a la impugnación judicial de acuerdos contrarios a las leyes. Los miembros de órganos colegiados: derechos-deberes 1) Deliberar y votar las propuestas  Es la función propia del miembro del órgano colegiado  es un derecho-deber.  No incluye la representación  no representan al órgano, salvo que expresamente se les haya otorgado por norma o acuerdo válidamente adoptado para un caso concreto.  Es personal e intransferible aunque la Ley regula las suplencias con gran permisividad: • Los formados por titulares de otros órganos  los suplentes serán los que actúen, a su vez, como suplentes en ese órgano. • Los casos de miembros representativos de intereses sociales o de otras AAPP  serán las organizaciones representadas. 2) Recibir el orden del día  antelación mínima: 48 horas 3) Derecho a obtener la información que precisen para el ejercicio de sus funciones 4) Participar en los debates 5) Ejercer el derecho de voto sobre las cuestiones de decisión externa  se excluyen las cuestiones procedimentales, competencia del Presidente:  Votar con la mayoría  si se produce un acuerdo, se responsabilizan del mismo.  Votar en contra de la mayoría  se liberan de la responsabilidad, en caso de acuerdo.  Abstención  exonera también de la responsabilidad. • Posibilidad excluida para los que tengan la condición de funcionario. • Sólo pueden hacerlo los miembros representantes de intereses sociales. 6) Formular ruegos y preguntas  Se ejercita en la fase terminal de las sesiones  los ruegos y preguntas sobre asuntos del orden del día deben formularse cuando se traten estos.  No permite replantear asuntos ya tratados.  Permite tratar asuntos no incluidos en el orden del día si están presentes todos los miembros del órgano colegiado y se declara la urgencia del asunto por mayoría. El Secretario 1) Designación, cese y sustitución temporal  por lo dispuesto en las normas del órgano o por acuerdo de éste. 2) Asiste a las reuniones  puede ser miembro (voz y voto) o sólo funcionario de la AP correspondiente (voz pero no voto). 3) Función de comunicación  convocatoria reuniones, citaciones, notificaciones, peticiones, rectificaciones, etc. 4) Función de documentación  preparar el despacho de asuntos, redactar las actas, expedir certificaciones de las consultas, etc. Convocatoria y sesiones 1) Régimen dispositivo  cada órgano lo establece, por tanto y por ejemplo, no existirá necesariamente una segunda convocatoria. 2) Validez para constitución y acuerdos  presencia del Presidente y Secretario y de la mitad, al menos, de los miembros (computan aquéllos).  En el caso de miembros representantes de intereses sociales, la regla se matiza  el Presidente podrá considerar válidamente constituida la sesión si están presentes los representantes de las AAPP y de las organizaciones representativas de intereses sociales a los que se haya atribuido la condición de portavoces. 3) No se podrán deliberar asuntos fuera del orden del día, excepto casos de urgencia (definida por mayoría) y presentes todos. 4) Adopción de acuerdos  por mayoría, voto de calidad del Presidente (excepto órganos con representación de intereses sociales que lo definirán, en su caso, en sus normas). El acta 1) Sólo refleja lo esencial  asistentes  orden del día  circunstancias de lugar y tiempo  “puntos principales” de las deliberaciones  contenido de los acuerdos. 2) Los miembros podrán solicitar que figure en acta el voto contrario al acuerdo adoptado, su abstención, los motivos de su voto favorable, etc.  En principio, esta información de incluirá de forma resumida.  Si desean que se incluya textualmente, deberán facilitar el texto que reproduzca fielmente su intervención  se hará constar en el acta o se unirá copia a ésta. 3) Otra forma de ampliar el acta  formulación del voto particular  Para los que voten en contra o los que se abstengan.  Pueden formularlo por escrito en el plazo de 48 horas desde la terminación de la sesión. 3) La aprobación es trámite inexcusable para su validez  se pueden aprobar en la misma sesión o en la siguiente.  El Secretario puede emitir certificaciones de los acuerdos aunque no esté aprobada el acta  se hará constar expresamente en aquéllas.  Parada opina que no son impugnables las actas  ni las actas, ni las certificaciones son actos administrativos (la jurisprudencia avala esta opinión).   5. LA COMPETENCIA (examen 3) Se puede definir como:  La medida de la capacidad de cada órgano.  El conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico atribuye a cada órgano y que unos y otros están autorizados y obligados a ejercitar. Rigidez en la distribución (art. 12 LRJ-PAC)  es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos que la tengan atribuida como propia salvo los casos de delegación, sustitución y avocación previstos en la Ley. Criterios de distribución A) FUNDAMENTALES 1) Jerárquico  Reparto vertical.  Comporta la atribución a los órganos superiores de las funciones y potestades de mayor trascendencia y a los inferiores las de menor importancia. 2) Territorial  Reparto horizontal.  Distribución en razón del territorio de las funciones y potestades entre órganos que se encuentran situados en el mismo nivel jerárquico. 3) Material  Distribución por fines, objetivos o funciones.  Da lugar, por ejemplo, a la diversidad de atribuciones entre los diversos Ministerios. B) NUEVAS FORMAS DE ATRIBUCIÓN SURGIDOS TRAS LA INSTAURACIÓN DE LAS CCAA Y EL ENTENDIMIENTO DE LA AUTONOMÍA DE LOS ENTES LOCALES 1) Competencia exclusiva/compartida  según tengan las CCAA por sus Estatutos la exclusividad de las funciones sobre una materia o bien estén compartidas con el Estado (p.ej. transporte terrestre). 2) Competencia abierta o indistinta  todos los entes territoriales pueden ejercitarlas de forma simultánea y no excluyente. 3) Atribución conjunta  supone la intervención obligada de dos Entes públicos. 4) Competencia alternativa  se atribuye a dos o más Entes pero de forma excluyente (suspensión de licencias de obra: Alcalde y Gobernador Civil). Falta de competencia Origina un vicio del acto administrativo que comporta su invalidez. 1) Incompetencia manifiesta o absoluta (denominación doctrinal)  Se origina por la falta de competencia material o territorial  Provoca la nulidad de pleno derecho.  Ejemplos: • Liquidación de un impuesto por el Mº de Educación y Ciencia  incompetencia por razón de la materia. • Liquidación del impuesto por la Delegación de Sevilla cuando corresponde a la de Barcelona  incompetencia territorial. 2) Incompetencia no manifiesta o relativa (doctrinal)  Falta de competencia jerárquica.  Provoca la anulabilidad.  Ej: adopción de una resolución por un Director General que corresponde a un Ministro.  Cabe la convalidación por el órgano competente superior jerárquico al que dictó el acto. 6. LA JERARQUÍA Es la técnica más elemental y tradicional de distribución de las competencias  con arreglo una estructura escalonada, y normalmente piramidal, de los diversos órganos de forma que los del nivel superior mandan sobre los de nivel inferior. Este principio está enunciado en la C entre a los que debe ajustarse la organización administrativa (art. 103). Dos condiciones para que pueda hablarse de jerarquía:  Pluralidad de órganos escalonados en la organización, con competencia material coincidente  Prevalencia de la voluntad del órgano superior sobre el inferior. Jerarquía debilitada:  Cuando no es aplicable en toda su virtualidad: órganos que, no obstante subordinados, han sido creados con una vocación de neutralidad (Tribunales Económico-administrativos, Comisiones de concursos y oposiciones).  En estos casos el órgano superior tiene la posibilidad de condicionar la actividad del inferior pero sin llegar a predeterminar el contenido de la misma. Facultades o poderes ínsitos en el poder jerárquico 1) Impulso y dirección de la actividad de los órganos superiores sobre los inferiores  A través de normas de carácter interno (instrucciones, circulares).  El incumplimiento de las instrucciones no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados, sin perjuicio de la eventual responsabilidad disciplinaria (art. 21 de la LRJ-PAC). 2) Inspección  Vigilancia o control sobre las actividades de los órganos inferiores.  Ejercitable de oficio o a instancia de parte interesada. 3) Facultad de anular los actos de los inferiores  a través del recurso ordinario. 4) Facultad disciplinaria sobre los titulares de los órganos inferiores 5) Posibilidad de delegar o avocar en los casos permitidos en las leyes 6) Resolver los conflictos de competencia entre órganos inferiores Todos estos poderes se corresponden, desde el punto de vista del órgano inferior, con el deber de respeto, obediencia y acatamiento de las órdenes  Es un deber establecido en la legislación de funcionarios garantizado por las faltas disciplinarias de obediencia.  La desobediencia puede originar la comisión de un delito tipificado en el CP. Factores del deterioro del principio de jerarquía a) Auge de otros principios como la coordinación y la cooperación y la obsesión por el consenso  clima poco propicio para la eficacia de la jerarquía. b) Debilitación de la correlación entre la jerarquía de los órganos y la de los titulares que los sirven  sólo subsiste con fuerza en la Administración militar. c) Debilidad del poder disciplinario  se ha complicado con el desarrollo de las garantías procedimentales y la presencia sindical. d) Sustitución por la relación de supremacía  el principio de autonomía de los Entes públicos que es incompatible con un “sometimiento” estricto y rígido a los poderes jerárquicos (ej: relación entre el Estado y las CCAA). 7. CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN (examen 1) Centralización Forma de organización pública en la que una sola A, la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general, atribuyéndose todas las potestades para ello. Las divisiones del territorio no suponen la existencia de otros Entes públicos  son simples circunscripciones de una misma A. Este modelo surge tras la Revolución francesa, obra de Napoleón  traslada la sistemática de la organización militar a la A.  En un contexto histórico como el del s. XIX (lo esencial era la unidad nacional) se consideró como signo de progresismo político  permitía “la transmisión de las órdenes con la rapidez del fluido eléctrico”.  En España sirvió para la creación de un Estado moderno que, por centralizado, pudo plantearse (C de 1931 y 1978) un proceso de descentralización. Descentralización Proceso histórico iniciado en Francia de signo contrario a la centralización que se inicia, prácticamente, cuando el proceso centralizador ha concluido.  Primera fase  restituir el principio electivo en las Corporaciones locales.  Segunda fase  presión para conseguir un ámbito competencial propio.  Tercera fase, más política que administrativa  instauración de nuevos niveles de administración territorial. Ventaja principal  acercar los niveles de decisión a los administrados y conjurar las disfunciones del centralismo. Para los críticos de la descentralización, se producen los siguientes inconvenientes:  reduplicación de competencias y acciones sobre las mismas materias  crecimiento de los costes del SPU  peligro del cantonalismo y desgobierno. Factores negativos del proceso de descentralización  Dificultades financieras  el mismo individuo es contribuyente del Estado, de las CCAA y de las Entidades locales • Se pueden producir déficits de financiación. • El Estado tiene que decidir qué ingresos cede a las otras A y qué servicios atienden o bien se tiende a una descentralización fiscal.  Inadaptación de las estructuras a la descentralización • Especial caso de los países latinos y su minifundismo municipal. • Debería haber tenido lugar un proceso de fusión y reducción de los municipios.  Escaso entusiasmo que despierta en la actualidad  desaparición vertiginosa de los pluralismos locales en una sociedad mundial globalizada. Elementos que deben darse 1) El Ente territorial tiene reconocido un ámbito competencial propio tanto frente al Estado como frente a otros Entes locales (Municipio frente al Estado, la Provincia y la CA). 2) El Ente territorial goza de personalidad jurídica independiente del Estado y las colectividades territoriales en las que está englobado. 3) Los titulares de sus órganos son distintos e independientes de los titulares de los órganos de las colectividades superiores. 4) El Estado o las colectividades superiores no controlan directamente la actividad de los Entes menores. 8. LA DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL Modo de organización interna del Estado centralizado que consiste en el reconocimiento de la personalidad administrativa y financiera de un servicio o actividad publica. Esta técnica, en la actualidad, la utilizan tanto el Estado con el resto de AAPP. No plantea problema político de distribución del poder  su finalidad es otorgar una mayor libertad de gestión a los responsables de un servicio público o actividad administrativa. Se articula creando entes auxiliares que forman un “federalismo técnico”  Establecimientos Públicos, Organismos Autónomos, Fundaciones Públicas. Pueden darse diversos grados de dependencia entre el Ente matriz y el personificado:  Casi total identidad  el personal directivo de uno y otro es el mismo (Ministros o Directores Generales que son Presidentes o Consejeros del ente institucional).  Muy estrecha  el personal directivo del organismo es nombrado y revocado por la instancia directiva del Ente territorial.  Cierta autonomía  el personal directivo del organismo es designado a través de un mecanismo electoral entre los miembros de un grupo social o de los funcionarios y usuarios del servicio público en cuestión.   9. LA DESCONCENTRACIÓN (examen 2) Transferencia de competencias de forma permanente de un órgano superior a otro inferior, sea central o periférico, dentro de un mismo Ente público. Finalidad  descongestionar el trabajo de órganos superiores. Se provoca una pérdida de poder y competencias  la cesión es definitiva. No se crea ninguna administración personificada y puede darse en cualquier organización administrativa (territorial o funcionalmente autónoma) siempre que se dé una ordenación jerárquica que permita el trasvase. Virtualidad política notable  supone la traslación de potestades públicas desde los titulares de cargos de nombramiento político (Ministros, Subsecretarios) a componentes de la burocracia profesional (funcionarios). La LRJ-PAC la recoge pero no la define ni regula  el concepto y la técnica se introdujeron en nuestra A por la LRJ de la A del Estado (1957). No deben confundirse:  desconcentración  se hace en función de normas que establecen una nueva reordenación de las competencias  delegación interorgánica  se lleva a cabo por decisión del superior, revocable en cualquier momento. 10. LAS TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS ENTRE ENTES PÚBLICOS TERRITORIALES La delegación intersubjetiva Acuerdo entre un Ente territorial superior y otro inferior para el ejercicio por éste de las competencias de aquél. Es necesario un acuerdo libre entre delegante y delegado:  Es un supuesto típico el recogido en el art. 27 de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL)  delegación de competencias estatales, autonómicas o de Entidades Locales superiores a los municipios, con “la aceptación del Municipio interesado”.  Por el contrario no parece serlo al no requerir consentimiento de la CA, el recogido en el art. 150.2 de la C  “El Estado podrá transferir o delegar en las CCAA, mediante LO, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal...”.   La gestión forzosa y la encomienda de gestión 1) Gestión forzosa  Son todos aquellos supuestos en que un Ente territorial inferior gestiona obligatoriamente servicios de otro superior que mantiene la titularidad de la competencia.  La distinción con la delegación intersubjetiva está en la obligatoriedad  el ente inferior no puede resistir su colaboración.  En este apartado se encajan, pues, todos los supuestos en los que no hay voluntariedad en la aceptación del ente inferior.  Parada duda de la constitucionalidad de la figura  contraria al principio de autonomía de las Corporaciones locales.  Es una técnica que parece avocada al fracaso  no hay garantías adecuadas de cumplimiento ya que el ente superior poco puede hacer cuando el inferior no cumple los cometidos (sólo derogar la propia gestión forzosa) 2) La encomienda de gestión  Regulada en la LRJ-PAC.  Sus efectos son atribuir (por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos) para su desempeño a otros órganos de la misma o distinta administración la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios.  No supone la cesión de la titularidad de la competencia  es de responsabilidad del órgano encomendante el dictado de los actos jurídicos que den soporte la actividad material.  Diferencias con la gestión forzosa: • La encomienda de gestión cubre la relación no sólo entre administraciones territoriales sino también entre órganos administrativos o Entidades de derecho público pertenecientes a la misma Administración. • Puede darse también de una Administración inferior que puede actuar de encomendante a otra superior.. • Se exige la firma de convenio cuando se realiza entre órganos y Entidades de distintas administraciones. * Sorprende que se exceptúe la necesidad de convenio los supuestos de gestión ordinaria de los servicios de las CCAA por las Diputaciones Provinciales o los Cabildos insulares.   La avocación subjetiva Desapoderamiento que un ente superior hace en su favor del ejercicio de la competencia sobre un determinado asunto cuya titularidad corresponde a un ente inferior. Es un fenómeno inverso a la delegación y a la gestión forzosa. Parada opina que, tras la C de 1978, la avocación intersubjetiva resulta difícilmente conciliable con la proclamación de la autonomía de las CCAA y las Corporaciones Locales. Sin embargo, la propia C y la LBRL recogen supuestos de avocación:  Art. 155 C  posibilidad de que el Estado avoque competencias de las CCAA: • sólo puede ser acordada por el Gobierno, • previo requerimiento al Presidente de la CA • y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado.  Art. 60 LBRL  avocación por el Estado de competencias de CCAA o Corporaciones Locales en el caso de que éstas incumplan obligaciones directamente impuestas por la Ley • deberá recordarse a la Corporación el necesario cumplimiento • transcurrido un plazo, no inferior al mes, persistiendo el incumplimiento, se procede a la sustitución en el cumplimiento de la obligación. 11. TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS ENTRE ÓRGANOS DE UN ENTE PÚBLICO Este tipo de transferencias tienen una menor trascendencia política que las anteriores y son un fenómeno normal dentro de la estructura jerarquizada de la A. La LRJ-PAC recoge que estas delegaciones o avocaciones sólo son posibles cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes. La delegación interorgánica Permite a un órgano, delegado, que ejerza por encargo las competencias de otro, delegante, sin que se altere el sistema de distribución de competencias. Es un mandato de Derecho Público por el que los actos del delegado se consideran actos del delegante.   a) LRJ-PAC: flexibilización con la Ley 4/1999  La delegación es posible de forma casi ilimitada.  El ámbito se amplia más allá de la relación de jerarquía y puede hacerse a favor de órganos que no sean dependientes jerárquicamente  en este caso, el delegado deberá consentirla.  Materias no susceptibles de delegación • Las que se ejerzan por delegación. • La competencia para resolver un asunto cuando se haya emitido con anterioridad dictamen preceptivo del mismo. • Otras materias: * Relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación y de los Consejos de las CCAA, Cortes Generales y Asambleas de las CCAA. * Adopción de disposiciones de carácter general. * Resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto del recurso. b) Ley del Gobierno: delegación de competencias  Pueden delegar: • El Presidente a favor del Vicepresidente o los Ministros. • Los Ministros a favor de los Secretarios de Estado dependientes, de los Delegados del Gobierno en CCAA y de los órganos directivos del Ministerio. • Las funciones administrativas del Consejo de Ministros en las Comisiones Delegadas.  En ningún caso pueden delegarse: • Las competencias directamente atribuidas en la C. • Las relativas al nombramiento y separación de los altos cargos atribuidas al Consejo de Ministros. • Las atribuidas a los órganos colegiados del Gobierno. • Las atribuidas por una ley que prohíba expresamente la delegación. c) Formalidades requeridas  Publicación en un periódico oficial.  Si se trata de resoluciones administrativas realizadas por delegación, que se indique expresamente la circunstancia.  Cuando se trata de órganos colegiados, la delegación deberá hacerse con el mismo quorum que se precise para ejercer la competencia. d) Consecuencias de la infracción de las normas de delegación  Si no se respetan los límites materiales de la delegación  el acto del delegado resulta inválido (nulidad si es incompetencia jerárquica y anulabilidad si es material)  La publicidad es requisito ad solemnitatem y origina la invalidez.  El no consignar en el acto en cuestión que se ha realizado en virtud de delegación no parece que pueda invalidarlo. e) Efectos de la delegación  las resoluciones administrativas adoptadas por delegación se considerarán dictadas por el órgano delegante. f) Extinción de la delegación  Por revocación en cualquier momento por parte del órgano que la confirió.  La ley no lo indica pero la revocación debe acompañarse del mismo requisito de publicidad  no será oponible en otro caso frente a terceros. Suplencia, delegación de firma y encomienda de gestión interorgánica a) Suplencia  Tiene lugar cuando por razones de vacante, enfermedad, ausencia, etc. , se produce una sucesión transitoria en la titularidad de un órgano sin traslación de competencias (sólo se “desplaza” el titular).  Se ejercerá por quien designe el titular del órgano suplido  si no lo hace, por quien designe el órgano administrativo inmediato de quien dependa. b) Delegación de firma  Delegación que se contrae a ésta.  Es preciso relación de jerarquía o dependencia entre delegante y delegado.  No es posible para resoluciones de carácter sancionador.  No altera las competencias del delegante.  No es preciso la publicidad del acuerdo de delegación.  Se hará constar en las resoluciones con delegación de firma la autoridad de procedencia. c) Encomienda de gestión interorgánica  Atribución por razones de eficacia o de medios técnicos de la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios.  No supone la cesión de la titularidad de la competencia.  Es responsabilidad del encomendante el dictado de los actos o resoluciones que den soporte a la actividad material de la encomienda.  No puede servir para burlar el DA  no será de aplicación cuando la realización de las actividades en cuestión hayan de recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a Derecho Privado. La avocación Asunción de la competencia del órgano inferior por el superior. La cláusula habilitante, recogida en la LRJ-PAC, es de gran amplitud  refuerza la clase política frente a la funcionarial. La concepción de la LRJ-PAC se basa en una asunción de competencias asunto a asunto. Riesgo  desigualdad de trato entre los administrados ya que los asuntos son discrecionalmente elegidos por el órgano superior.  Como cautela se ha impuesto para los supuestos dentro de la A del Estado la obligación del órgano avocante de poner en conocimiento de su superior el ejercicio de la avocación. Efectos  el avocante actúa como si la competencia fuera propia: sólo proceden los recursos que normalmente se admitan contra los actos del órgano avocante. Extinción  por adopción por parte del avocante de la resolución correspondiente. 13. EL CONFLICTO (examen 3) Discrepancias entre los diversos poderes del Estado y entre los órganos de éstos sobre la titularidad de las competencias. Consecuencia de las dificultades que entraña la asignación precisa de las competencias. Es, por otra parte, la traducción jurídica de la lucha entre los poderes y las administraciones. El sistema de conflictos ha ido ganando en complejidad y extensión  división de poderes y aspiración del Estado de Derecho de conseguir un reparto minucioso de las competencias. Por ello, en la C de 1978, las posibilidades de formalización de conflictos, respecto a épocas pasadas, se amplía notablemente:  El conflicto entre poderes se amplía el entrar en liza el poder legislativo  ya no se circunscribe a la A y los Jueces.  Modificación de la regulación de las cuestiones de competencia entre A y Jueces  ya no informa el Consejo de Estado ni resuelve el Jefe del Estado, sino que resuelve un órgano colegiado (LO Poder Judicial) formado por: • Presidente del TS, con voto de calidad. • Tres Magistrados del TS. • Tres Consejeros Permanentes del Estado.  Creación de las CCAA  necesidad de regular los conflictos entre ellas y los de ellas con el Estado: LO del TC.  También pueden plantear cuestiones de competencia los Entes locales al Estado y a las CCAA (LBRL). Conflictos entre Administraciones 1) Entre el Estado y una CA Con ocasión de una ley o de una disposición normativa de cualquiera de ellos con rango de ley  Se tramita mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el TC (art. 32 LO TC)  Legitimación activa: • Defensor del Pueblo. • 50 senadores y 50 diputados. • Presidente del Gobierno. • Asambleas de las CCAA. • Órganos colegiados ejecutivos autonómicos. 2) Entre dos CCAA o una CA con el Estado  Conflicto positivo • En relación a normas (disposiciones reglamentarias, resoluciones o actos administrativos) dictados por otro ente. • Legitimación activa  Gobierno y Consejos de Gobierno de las CCAA. • Procedimiento: * Requerimiento previo ante el órgano ejecutivo supremo del ente presuntamente invasor de la competencia para que derogue la norma o anule el acto o resolución: • plazo para realizarlo 2 meses desde la publicación o comunicación • debe indicar los preceptos infringidos. * Si el requerido no responde en 1 mes o lo hace negativamente  el requirente puede plantear al TC. * El TC resolverá tras oír, por plazo de 20 días, al órgano requerido.  Conflicto negativo • En relación a normas (disposiciones reglamentarias, resoluciones o actos administrativos) no dictadas u omitidas por un ente. • Legitimación activa  pueden ser iniciados por el interesado perjudicado por la inactividad administrativa, aunque cabe también sin intervención de administrado . • Procedimiento: * Tras la solicitud de un administrado, una CA o el Estado se declaran incompetentes por entender corresponde a otro ente. * El interesado deberá agotar la vía administrativa y, después, plantear la cuestión ante ése ente. * Si el segundo ente se declara incompetente, debe acudir al TC. * El TC resolverá, tras oír a ambas AA.  La resolución de los conflictos no corresponde en exclusiva al TC: • Por mandato de la C, la Jurisdicción contencioso-administrativa (JCA) tiene el control de la potestad reglamentaria y el Juez está obligado a aplicar la C. • Existe un procedimiento administrativo previo en la JCA para la resolución de conflictos interadministrativos que está tomado claramente del procedimiento previo para los conflictos constitucionales. • En todo caso, el planteamiento del conflicto ante el TC obliga a suspender los procedimientos judiciales en curso. 3) Conflicto en defensa de la autonomía local  Enfrenta al Estado o a las CCAA con las Entidades locales con ocasión de una disposición con rango de ley de cualquiera de aquellos, cuando se considere que vulnera la autonomía local constitucionalmente garantizada (art. 75 LO TC).  Por tanto, las Entidades locales pueden acudir al TC en defensa de su autonomía.  Legitimación activa (refleja limitaciones al punto anterior): • Si la ley tiene como destinatario único una provincia o un municipio  el ente local. • Si la ley tiene un ámbito de aplicación territorial mayor: * Los municipios que supongan al menos 1/7 de los existentes y representen al menos 1/6 de la población en ese ámbito. * Las provincias que supongan al menos la mitad de las existentes y representen la mitad de la población en el ámbito territorial en cuestión.  Procedimiento • Acuerdo por mayoría absoluta del órgano plenario del ente local en cuanto a la tramitación. • Antes de la formulación de la demanda  informe preceptivo no vinculante del Consejo de Estado u órgano consultivo correspondiente de la CA (solicitado en el plazo de 3 meses desde la publicación de la norma). • Primera fase: * Se plantea el conflicto ante el TC. * Éste, traslada a los órganos legislativo y ejecutivo de la CA de quien emanara la ley y, en todo caso, a los órganos ejecutivo y legislativo del Estado, para que planteen sus alegaciones. * Sentencia que declara si existe o no vulneración de la autonomía local y a quién corresponde la competencia controvertida. * Esta sentencia es puramente declarativa y no puede anular la disposición en cuestión aunque sí resolver las cuestiones de hecho o derecho que se hayan creado en lesión de la autonomía local. • Segunda fase: * El Pleno del TC, podrá plantearse la “autocuestión” de inconstitucionalidad. * En su caso, la sentencia declarará la inconstitucionalidad de la ley.  En caso de que el conflicto entre Estado o CCAA y Entes locales surja con ocasión de disposiciones generales o actos administrativos (es decir, no de una disposición con rango de ley), la resolución corresponde a la Jurisdicción contencioso-administrativa (LBRL). 4) Conflictos entre entidades locales  Se resuelven por la CA o por la AE si son más de una las CCAA afectadas (previa audiencia de las mismas).  Existe la ulterior posibilidad de impugnar la resolución dictada ante la Jurisidicción contencioso-administrativa. Los conflictos entre órganos 1) Entre órganos administrativos dela AE o entre los que pertenecen a una CA  Se regulan en la LRJ-PAC y son resueltos por el superior jerárquico común.  Conflicto positivo • el órgano que se considera competente debe requerir la inhibición del que conoce el asunto • éste, debe suspender las actuaciones y remitir al superior común. • el superior resolverá en 10 días.  Conflicto negativo • el órgano que se considere incompetente remitirá las actuaciones al que considere competente • éste resolverá sobre su competencia en 8 días • si también se considera incompetente, deberá remitir el expediente con su informe al superior común en 3 días • el superior resolverá en 10 días. 2) Entre órganos de distintos Ministerios  Su resolución corresponde al Gobierno, previo informe del Consejo de Estado.  La LRJ-PAC advierte de la existencia de estos conflictos pero no establece régimen jurídico para su resolución. 3) Entre órganos y entidades dependientes de la misma Corporación local  Resuelve el Pleno de ésta  conflictos que afecten a órganos colegiados, miembros de éstos o entidades locales menores.  Resuelve el Alcalde o Presidente de la Corporación  resto de casos. 13. EL CONTROL Actividad que permite comprobar la adecuación de la A a las normas y fines establecidos en el ordenamiento jurídico. Objetivos o finalidades 1) Control de legalidad  Qué significa  comprobar si la A ajusta su actividad a las reglas imperativas del Ordenamiento.  Ejercicio  en la resolución de los recursos.  Corresponde  a los Jueces en los procesos en que es parte la A.  Este control es también una responsabilidad ineludible del órgano jerárquicamente superior sobre los inferiores. 2) Control de oportunidad  Qué significa  posibilidad de valorar y enjuiciar las diversas alternativas que cabe adoptar dentro de la legalidad.  Corresponde  al órgano investido de la competencia. 3) Control de eficacia  Qué significa  verificar el comportamiento de la A en cuanto a la relación entre costes y logros obtenidos de su actividad.  Este control actúa escasamente sobre la actividad administrativa ordinaria: servicios centrales o fines más específicamente públicos.  Se desarrolla en especial por empresas públicas, en la actividad de carácter industrial  se va extendiendo la práctica de auditorías similares a las de empresas privadas. Técnicas 1) Control preventivo  Actúan sobre un proyecto de decisión previamente a su conversión en resolución definitivo.  Lo lleva a efecto un órgano diverso al que ha de llevarlo a efecto.  Ej: Interventores de Hacienda sobre todos los compromisos de gastos y pagos en ejecución de los Presupuestos.  También hace de control preventivo el sometimiento de determinados actos a la aprobación previa de otro órgano o ente.   2) Control sucesivo  Actúa a posteriori: • Ventaja  respeta la libertad de acción del órgano controlado. • Inconveniente  puede resulta ineficaz cuando la actividad indeseable se ha producido.  Su eficacia está en el efecto disuasorio por exigencia posterior de responsabilidades.  Ej: actuación del Tribunal de Cuentas. 3) Control permanente  Supone la vigilancia continua sobre un servicio  Corresponde efectuarlo al superior jerárquico.  Ej: las Inspecciones de Servicios de los Ministerios. 4) Controles provocados  Se originan por denuncia o recurso de los administrados.  Obligan a realizar algún tipo de investigación a la A.  Así se desprende del deber de la A de dictar resoluciones expresas frente a la interposición de recursos (LRJ-PAC). Control del Estado sobre CCAA y Entidades Locales 1) Entidades Locales  El control del Estado ha sufrido un notable retroceso  autonomía y descentralización en la C de 1978.  Con la LBRL de 1985 desaparecen los controles sobre el régimen de los bienes locales, contratación de funcionarios y aprobación y gestión del presupuesto. 2) CCAA  Las CCAA nacieron “libres” con la C de 1978.  Están únicamente sujetas a controles externos  Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo y Tribunales.   14. LA COORDINACIÓN (examen 2) La coordinación administrativa pretende conjuntar diversas actividades en el logro de una misma finalidad evitando la reduplicación de esfuerzos y las acciones divergentes y/o contradictorias. En todo caso, esta función no es fácil de caracterizar:  En las organizaciones jerarquizadas  es una facultad más del mando o jerarquía.  En las organizaciones correspondientes a distintos ramos de la A  es un principio independiente y necesario para asegurar la supremacía que corresponde a una de aquellas organizaciones sobre las demás. La coordinación interorgánica En la misma organización basta normalmente la potestad jerárquica para asegurar la conjunción de actividades  quien manda eficazmente, forzosamente coordina. Esto no es óbice para que se establezcan mecanismos o técnicas especialmente idóneas para la coordinación: 1) Técnicas orgánicas  Órganos a los que el ordenamiento atribuye en razón de su posición una función coordinadora dentro de la AE.  Presidente del Gobierno  la C le atribuye la facultad de coordinar al resto de miembros del Gobierno.  Las Comisiones Delegadas del Gobierno  coordinar la acción de los Ministros interesados.  Delegado del Gobierno  dirige y coordina la AE en la CA.  Subdelegados del Gobierno en las Provincias  dirección y coordinación de la protección civil en la provincia. 2) Técnicas funcionales  Simples  reuniones periódicas de los titulares de los órganos superiores dirigidas por el superior jerárquico.  Complejas  la planificación económica.  Otras  resolución de conflictos de atribuciones, comunicación de instrucciones, creación de órganos colegiados con el coordinador como presidente, etc.   La coordinación por el Estado y por las CCAA de las Entidades Locales La coordinación es más complicada cuando, como en este caso, no existe relación de jerarquía  la autonomía protege contra la coacción de un eventual órgano coordinador. Por ello, no puede presumirse la coordinación y deben interpretarse de manera restrictiva las previsiones legales a este respecto  dos vertientes:  “Negativa”  complica la posición de supremacía del Estado y colectividades territoriales superiores sobre las inferiores  “Positiva”  evita el peligro de que por la coordinación coactiva la relación de supremacía se convierta en jerarquía. La regulación de la LBRL (art. 59) al respecto es la siguiente:  Legitimación de la coordinación  asegurar la coherencia de la actuación de las AAPP.  Es preciso que ese fin no puede obtenerse por otros procedimientos (consorcios o convenios administrativos) o estos son inadecuados para el caso en cuestión.  “Nacimiento” de la coordinación  por ley estatal o autonómica que deberá indicar con detalle las condiciones y sus límites.  Forma de realización  planes sectoriales para la fijación de objetivos y prioridades de la acción pública que se trate.  Efecto  las Entidades Locales deberán ejercer sus facultades en el marco de las previsiones de los planes. Además, por Ley se podrán crear órganos de colaboración de carácter consultivo y deliberante  p.ej, en materia de inversiones y prestación de servicios: Comisión de Administración Territorial. La coordinación del Estado y las CCAA Parada afirma que su alcance resulta confuso. La potestad coordinadora del Estado sobre las CCAA aparece recogida en la C:  Cuando alude a las funciones del Delegado del Gobierno (art. 154).  Cuando menciona las competencias estatales sobre Planificación Económica, Enseñanza y Sanidad (art. 149). Otra forma de coordinación  la ejercitada por el Estado a través del dictado de una legislación básica. Es necesario conciliar la homogeneidad en la aplicación de la legislación estatal con el principio de autonomía:  El TC ha declarado la constitucionalidad de la potestad de supervisión de la actuación ejecutiva de las CCAA a través del Delegado del Gobierno o de órganos ad hoc (Alta Inspección en materia educativa)  Consecuencia de esa potestad  la que permite formular requerimientos si, en la supervisión, se han observado deficiencias. 15. LA COOPERACIÓN (examen 2) Coordinación voluntaria desde una posición de igualdad de los diversos Entes públicos sin coacción para su cumplimiento. Principio “moderno”  consecuencia del principio de autonomía y de la descentralización de la actividad pública. Parada duda de la eficacia de una regla sobre la que no hay posibilidad de exigir cumplimiento. En cuanto a la regulación jurídica al respecto:  La LBRL recoge expresamente el principio (art. 57).  Para el Estado y las CCAA no hay, sin embargo, una previsión general, si bien, la jurisprudencia del TC se ha referido al deber de colaboración (sentencia de 1982). La cooperación en la LRJ-PAC La Ley recoge, por un lado, como principios generales los de cooperación y lealtad institucional. Luego, el art. 4, recoge reglas más precisas:  Respetar el ejercicio legítimo de las competencias por las otras AA.  Ponderar todos los intereses implicados al ejercitar las competencias propias.  Facilitar la información que precisen otras administraciones para ejercer sus propias competencias.  Prestar la cooperación y asistencia activas a otras administraciones en el ejercicio de sus competencias. La Ley configura la asistencia como un deber jurídico  sólo podrá negarse al solicitante cuando el ente no esté facultado jurídicamente o causara un grave perjuicio a sus intereses. También se recoge expresamente la necesidad de cooperación entre las AA para la ejecución de los actos administrativos de cualquiera de ellas que deban realizarse fuera de sus ámbitos de competencia. Las técnicas y órganos de cooperación se han concretado y flexibilizado notablemente con la Ley 4/1999, que modifica la LRJ-PAC: 1) Comisiones Bilaterales de Cooperación (art. 5 LRJ-PAC)  Son órganos al máximo nivel de representación  miembros del Gobierno y del Consejo de Gobierno de la CA.  Se crean mediante acuerdo que determina su régimen jurídico. 2) Las Conferencias Sectoriales (art. 5 LRJ-PAC)  Órganos colegiados de carácter multilateral y ámbito sectorial representados por miembros del Gobierno y del Consejo de Gobierno de las CCAA.  Parada opina que esta técnica refleja una extrema debilidad en nuestro sistema: • Desigualdad de las CCAA. • Entendimiento bis a bis del Estado con cada una de ellas. • No se recoge la obligatoriedad de convocatorias y se descarta la regla de las mayorías para la toma de acuerdos. • Nada se dice sobre la presidencia ni la secretaría del órgano colegiado.  Si la Conferencia toma acuerdos se formalizan como Convenio de Conferencia Sectorial y son firmados por el Ministro y los Consejeros competentes de las CCAA. 3) Otros órganos de cooperación (art. 5. LRJ-PAC)  La Ley recoge la previsión de que puedan crearse otros órganos, en ámbitos específicos, con participación de los responsables en la materia del Estado y de las CCAA. 4) Los convenios de colaboración (art. 6. LRJ-PAC)  Acuerdos de voluntades entre el Estado y las CCAA fuera del ámbito de una conferencia sectorial  si el acuerdo se produce en el ámbito de ésta se denomina convenio de conferencia sectorial (visto anteriormente).  La C trató con recelo los acuerdos entre CCAA: • Prohibición de las Federaciones de CCAA. • Distinción entre los convenios “políticos” (precisan autorización de las Cortes) de los “administrativos” o de gestión de servicios públicos (basta comunicación a las Cortes). * Parada, sin embargo, entiende que esta distinción es difícil de realizar existiendo un único tipo de convenio de colaboración que siempre precisa la autorización de las Cortes.  En cuanto a los convenios entre el Estado y las CCAA, la C no dice nada.  Es asignatura pendiente, tanto para los convenios entre CCAA como de éstas con el Estado, el precisar la naturaleza, régimen jurídico y Jurisdicción competente en caso de conflicto. • No son contratos civiles  por su objeto y las partes que los suscriben. • No son contratos administrativos  la legislación excluye específicamente como tales a los convenios que celebre la A con las Corporaciones locales u otros Entes de Derecho Público. • Son una clase especial de contratos dentro del Derecho Público  debe entenderse competente la Jurisdicción competente la contencioso-administrativa.  La LRJ-PAC (con la modificación de la 4/1999) amplía a cualesquiera órganos de la AE y de las CCAA la posibilidad de convenios y recoge en su regulación también a los que se celebren entre órganos de las CCAA.  Contenido de estos convenios: • No hay límites concretos (aparte de los recogidos en el art. 1255 Cc). • La LRJ-PAC indica que estos convenios no suponen la renuncia a las competencias propias de las AA intervinientes. • También se recoge la posibilidad de que den lugar a organizaciones o consorcios con personalidad jurídica propia que se regirán por sus estatutos.  Tratamiento de litigios: • En primer lugar, el órgano mixto de vigilancia y control que puede crearse en el propio convenio. • Siempre cabrá el ulterior planteamiento ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. • El problema está en que el proceso contencioso-administrativo ordinario (pensado para el enfrentamiento de un administrado con la A) no es el más adecuado para el enfrentamiento entre dos AAPP con potestad decisorio-ejecutoria. * ¿A qué acto se dará preferencia mientras el juez no dicta sentencia? * ¿Cuál de las AA asumirá la más cómoda posición de demandada? 5) Los Planes y Programas conjuntos (art. 7 LRJ-PAC)  Pueden ser aprobados por las Conferencias Sectoriales.  Corresponde a la Conferencia Sectorial el seguimiento y control de la puesta en marcha.  El acuerdo aprobatorio debe incluir al menos los objetivos, las actuaciones de cada A, las aportaciones de cada A.  Son vinculantes para el Estado y las CCAA. 16. LA PARTICIPACIÓN Supone que los ciudadanos tienen otras vías (aparte de las propias de la democracia parlamentaria) directas e inmediatas, para gestionar los servicios públicos e incluir, incluso, en los asuntos de competencia de las AAPP. El posible pleito entre una A participativa (“democrática) y otra autocrática o jerarquizada al Gobierno y, por ende, al Parlamento, no está bien resuelto en la C:  Por un lado, corresponde al Gobierno nombrar y revocar a los directivos de los servicios públicos sin la participación decisiva de los afectados (art. 97).  Por otro, se obliga a facilitar la participación de los ciudadanos en la vida política, económica, cultural o social (art. 9). Esta antinomia debe resolverse en la línea de que la participación tiene unos límites que no pueden franquearse en ningún caso:  Audiencia de los interesados sin que desnaturalice la voluntad de los titulares del poder ejecutivo.  Imposibilidad de que los directivos de los servicios públicos sean elegidos por los grupos de ciudadanos directamente afectados para no desnaturalizar la responsabilidad del Gobierno en esa materia. TEMA 5. LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO 1. CARACTERIZACIÓN GENERAL AE  parte de la A Pública, identificada con el poder ejecutivo, que tiene a su cargo la gestión en todo el territorio nacional de aquellas funciones y servicios que se consideran fundamentales para la existencia misma de la comunidad nacional. Orígenes En el s. XVIII se inicia el proceso de centralización. Manifiesta influencia francesa  el Gobernador Civil procede de la figura del Precepto francés. Diferencias con otros modelos:  En relación al francés  mayor politización del Gobernador Civil y desvirtuación progresiva del Consejo de Estado.  En relación al inglés  falta en éste una A periférica y mayor grado de politización de nuestra AE. Órganos 1) Órganos de la A central  competencia sobre todo el territorio nacional. 2) Órganos periféricos o territoriales  competencia reducida a una parte:  Con base regional  Ej: Delegados del Gobierno en las CCAA.  Con base provincial  Ej: Subdelegaciones de Gobierno.  Con base infraprovincial  Ej: Registros de la Propiedad. Regulación 1) Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE). 2) Ley 50/1997 del Gobierno. Principios de organización y funcionamiento (arts. 3 y 4 de la LOFAGE) 1) Principio de Legalidad 2) Principios de Organización  jerarquía  descentralización  adecuación medios a fines  simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos  coordinación. 3) Principios de funcionamiento  eficacia  eficiencia  programación de objetivos y control de gestión  responsabilidad  racionalización y agilidad  servicio efectivo a los ciudadanos  objetividad y transparencia  cooperación con otras AAPP 4) Servicio a los ciudadanos  asegurar la efectividad de sus derechos  asegurar la continua mejora de las prestaciones públicas  de forma que puedan resolver sus asuntos  puedan formular reclamaciones. Conceptos básicos Unidades administrativas  aquellas en las que se integran los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla. Órgano  es algo más que una unidad administrativa (aunque cuantitativamente pueda tener menor entidad) ya que, a diferencia de ésta, posee una atribución de funciones que tienen efecto jurídico frente a terceros o bien tienen carácter preceptivo.  Órganos superiores  establecer los planes de actuación de la organización • Ministros, Secretarios de Estado. • Nombrados según la Ley del Gobierno y sin requisito especial de capacidad  Órganos directivos  desarrollo y ejecución de los planes de actuación de la organización • AE central  Subsecretarios, Secretarios generales, Secretarios generales técnicos, Directores generales y Subdirectores generales. • AE territorial  Delegados del Gobierno en las CCAA (rango de Subsecretario) y Subdelegados del Gobierno en las provincias. • AE en el exterior  embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones internacionales. • Se nombran en función de criterios de mérito y capacidad  criticado por Parada cuando el puesto no supone una necesidad de especialidad en el ramo de la A porque limita las posibilidades de quien puede tener capacidad directiva acreditada.   2. EL GOBIERNO Y SU PRESIDENTE La Ley del Gobierno no lo identifica con el Consejo de Ministros  conjunto de órganos, compuesto por el Presidente, el (los) Vicepresidente (s) y los Ministros, que actúa colegiadamente a través del Consejo de Ministros o las Comisiones Delegadas. Historia Raíces  Consejo de Gabinete de Felipe V (1714). Fernando VII crea, ya con el nombre de Consejo de Ministros, un órgano de consulta y asesoramiento del Monarca  sólo tiene naturaleza consultiva ya que el poder decisorio está en el Rey. Con el Estatuto Real de 1834 se consolida la institución en los términos actuales. Formación 1) Otorgamiento de la confianza parlamentaria a un candidato 2) Nombramiento del Presidente 3) El Presidente propone los miembros del Gobierno al Rey y éste los nombra formalmente. 4) El cese del Gobierno se produce por fallecimiento, dimisión o pérdida de la confianza del Presidente aunque la Ley del Gobierno regula las funciones del Gobierno cesante. El Presidente Es la figura más relevante del Gobierno  de su voluntad depende el nombramiento y cese de sus componentes. 1) Nombramiento  Propuesta al Rey de un candidato.  Exposición del candidato ante el Congreso de su programa político y solicitud de la confianza de la Cámara.  La confianza se entiende otorgada en primera votación con mayoría absoluta y, en segunda, por mayoría simple. 2) Cese  Fallecimiento.  Dimisión.  Expiración del mandato parlamentario.  Pérdida de la confianza parlamentaria • Cuestión de confianza planteada ante el Congreso. • La obtiene por mayoría simple de los diputados.  Por moción de censura • Planteada por la 1/10 décima parte de los Diputados con un candidato alternativo. • Se precisa mayoría absoluta de la Cámara. 3) Funciones  C, art. 98: • Dirigir la acción del Gobierno • Coordinar las funciones de los demás miembros del mismo.  Ley del Gobierno, art. 2: • Representar al Gobierno. • Establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento. • Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales. • Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo de Ministros, la cuestión de confianza. • Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso de los Diputados. • Dirigir la política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional y de la organización militar. • Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 62.g) de la Constitución. • Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las leyes y demás normas con rango de Ley, de acuerdo con lo establecido en los artículos 64 y 91 de la Constitución. • Interponer el recurso de inconstitucionalidad. • Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno. • Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros. • Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios. • Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno. • Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución y las leyes.  El Presidente en funciones no podrá proponer la disolución de las Cámaras, ni plantear la cuestión de confianza, ni proponer referéndum consultivo. 4) Responsabilidad penal  Tanto la suya como la de los demás miembros del Gobierno, será exigible ante la Sala de lo Penal del TS.  Si la acusación es por traición por un delito contra la seguridad del Estado sólo podrá ser planteada por iniciativa de ¼ del Congreso y por mayoría absoluta (no es aplicable la prerrogativa de gracia).   5) Incompatibilidades  Art. 98 C  los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. 3. DEPARTAMENTOS MINISTERIALES Y MINISTROS La AE se organiza en Ministerios  organizaciones con responsabilidad sobre áreas homogéneas de acción política y gestión administrativa. Antecedentes:  Paternidad  Napoleón es quien crea una estructura departamental a semejanza de las unidades militares.  En España, C de Bayona  creación de 9 Ministerios.  En el transcurso del s. XIX se afianzan los Ministerios respecto a los Consejos Reales y aumentan en número. Lo habitual es que al frente de cada Ministerio esté un Ministro aunque la Ley del Gobierno admite la existencia de Ministros sin cartera. El número, denominación y ámbito se establece por RD del Presidente del Gobierno. Los ministerios cuentan además con:  Una Subsecretaría y una Secretaría General Técnica dependiente de ella.  Direcciones Generales • Forman la estructura básica de la organización ministerial. • Son órganos de gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas. • Se organizan en Subdirecciones Generales.  Eventualmente, pueden existir Secretarías de Estado y Secretarías Generales. Todos estos órganos se crean, modifican y suprimen por RD del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y propuesta del Ministro de AAPP. Los órganos de nivel inferior a Subdirección General se crean, modifican o suprimen por orden del Ministro respectivo, previa aprobación del Ministro de AAPP.   Resumen de estructura jerárquica Ministros Secretarios de Estado Subsecretario Director General Subdirector general  Los órganos directivos dependen de alguno de los superiores.  Si existen Secretarios generales, tienen categoría de Subsecretario.  Si existen Secretarios generales técnicos, de Director General. Atribuciones (art. 12 LOFAGE) • Ejercer la potestad reglamentaria en los términos previstos en la legislación específica. • Fijar los objetivos del Ministerio, aprobar los planes de actuación del mismo y asignar las recursos necesarios para su ejecución dentro de los límites de la dotaciones presupuestarias correspondientes • Aprobar la propuestas de los estados de gastos del Ministerio, y de los presupuestos de los Organismos públicos dependientes y remitirlas al Ministerio de Economía y Hacienda. • Determinar y, en su caso, proponer la organización interna de su Ministerio, de acuerdo con las competencias que le atribuye esta Ley. • Evaluar la realización de los planes de actuación del Ministerio por parte de los órganos superiores y órganos directivos y ejercer el control de eficacia respecto de la actuación de dichos órganos y de los Organismos públicos dependientes, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria. • Nombrar y separar a los titulares de los órganos directivos del Ministerio y de los Organismos públicos dependientes de mismo, cuando la competencia no esté atribuida al Consejo de Ministros o al propio Organismo, y elevar al Consejo de Ministros las propuestas de nombramiento a éste reservadas. • Mantener las relaciones con las Comunidades Autónomas y convocar las Conferencias sectoriales y los órganos de cooperación en el ámbito de las competencias atribuidas a su Departamento. • Dirigir la actuación de los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio, impartirles instrucciones concretas y delegarles competencias propias. • Revisar de oficio los actos administrativos y resolver los conflictos de atribuciones cuando les corresponda, así como plantear los que procedan con otros Ministerios. Gestión de los medios (art. 13 LOFAGE) • Administrar los créditos para gastos de los presupuestos de su Ministerio. Aprobar y comprometer los gastos que no sean de la competencia del Consejo de Ministros y elevar a la aprobación de éste los que sean de su competencia, reconocer las obligaciones económicas, y proponer su pago en el marco del plan de disposición de fondos del Tesoro Público. • Autorizar las modificaciones presupuestarias que les atribuye la Ley General Presupuestaria. • Celebrar en el ámbito de su competencia, contratos y convenios, salvo que estos últimos correspondan al Consejo de Ministros. • Solicitar del Ministerio de Economía y Hacienda, la afectación o el arrendamiento de los inmuebles necesarios para el cumplimiento de los fines de los servicios a su cargo. Estos bienes quedarán sujetos al régimen establecido en la legislación patrimonial correspondiente. • Proponer y ejecutar, en el ámbito de sus competencias, los planes de empleo del Ministerio y los Organismos públicos de él dependientes. • Modificar la relación de puestos de trabajo del Ministerio que expresamente autoricen de forma conjunta los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda. • Convocar las pruebas selectivas en relación al personal funcionario de los cuerpos y escalas adscritos al Ministerio así como al personal laboral, de acuerdo con la correspondiente oferta de empleo público y proveer los puestos de trabajo vacantes, conforme a los procedimientos establecidos al efecto y ajustándose al marco previamente fijado por el Ministerio de Administraciones Públicas. • Administrar los recursos humanos del Ministerio de acuerdo con la legislación específica en materia de personal. Fijar los criterios para la evaluación del personal y la distribución del complemento de productividad y de otros incentivos al rendimiento legalmente previstos. • Otorgar o proponer, en su caso, las recompensas que procedan y ejercer la potestad disciplinaria de acuerdo con las disposiciones vigentes. • Decidir la representación del Ministerio en los órganos colegiados o grupos de trabajo en los que no esté previamente determinado el titular del órgano superior o directivo que deba representar al Departamento. • Resolver los recursos administrativos y declarar la lesividad de los actos administrativos cuando les corresponda. • Cualesquiera otras competencias que les atribuya la legislación en vigor. 4. SECRETARIOS DE ESTADO Figura de reciente implantación en nuestro sistema, copiada de la de igual denominación en la A francesa. Se introduce en un RDL de 1977  como órgano intermedio entre el Ministro y el Subsecretario. Se consagra por la LOFAGE y la Ley del Gobierno  unificación en un mando común de áreas de competencias homogéneas dentro de los Departamentos Ministeriales que precisaban un rango superior a Dirección General. Pueden asistir con voz pero sin voto a las reuniones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas. Responsabilidades 1) Dirigir y coordinar las Direcciones Generales bajo su dependencia. 2) Responder ante el Ministro de la ejecución de sus objetivos. Competencias (art. 14 LOFAGE) • Ejercer las competencias sobre el sector de actividad administrativa asignado que les atribuya la norma de creación del órgano o que les delegue el Ministro y desempeñar las relaciones externas de la Secretaría de Estado, salvo en los casos legalmente reservados al Ministro. • Ejercer las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección y, en particular, impulsar la consecución de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su organización, controlando su cumplimiento, supervisando la actividad de los órganos directivos adscritos e impartiendo instrucciones a sus titulares. • Nombrar y separar a los Subdirectores generales de la Secretaría de Estado. • Mantener las relaciones con los órganos de las Comunidades Autónomas competentes por razón de la materia. • Ejercer las competencias atribuidas al Ministro en materia de ejecución presupuestaria, con los límites que, en su caso, se establezcan por aquél. • Celebrar los contratos relativos a asuntos de su Secretaría de Estado, y los convenios no reservados al Ministro del que dependan o al Consejo de Ministros. • Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos directivos que dependan directamente de él y cuyos actos no agoten la vía administrativa, así como los conflictos de atribuciones que se susciten entre dichos órganos. • Cualesquiera otras competencias que les atribuya la legislación en vigor 5. COMISIONES DELEGADAS DEL GOBIERNO Son Consejos de Ministros reducidos  se rigen por idénticas reglas. Sus funciones son las siguientes: 1) Examinar las cuestiones de carácter general relacionadas con varios Ministerios 2) Estudiar los asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran elaborar una propuesta para el Consejo de Ministros. 3) Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros. 4) Cualquier otra que les confiera el ordenamiento o el Consejo de Ministros. 6. SUBSECRETARIOS Y SECRETARIOS GENERALES Subsecretario Figura que aparece en un RD de 1834 con funciones muy modestas. En la actualidad, se le puede considerar la segunda autoridad del Ministerio. Sus principales funciones son:  Representación ordinaria del Ministerio.  Jefatura del personal.  Disciplina funcionarial.  Asesoramiento jurídico.  Logística del Ministerio. Nombramiento  Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio con criterios de competencias y experiencia entre funcionarios de carrera del Estado. Secretario General Figura de carácter excepcional que puede ser definida dentro de la estructura de un Ministerio. El RD correspondiente determinará sus funciones. Se asemeja al Subsecretario  comparte la asimilación de categoría y los requisitos de nombramiento. Se asemeja al Secretario de Estado  ejerce las competencias propias de éste reducidas al sector administrativo correspondiente. 7. LAS DIRECCIONES GENERALES Y LAS SECRETARÍAS GENERALES TÉCNICAS Los Directores Generales Son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio. Funciones:  Proponer los proyectos de su Dirección General para alcanzar los objetivos establecidos por el ministro, dirigir y controlar su ejecución.  Ejercer sus competencias propias y las que le sean delegadas.  Proponer al Ministro la resolución que estime procedente sobre los asuntos que afectan al órgano directivo.  Impulsar y supervisar las actividades de la gestión ordinaria del órgano directivo y velar por el buen funcionamiento de los órganos y unidades dependientes. Nombramiento:  Se nombran y separan por RD del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamento.  Criterios  competencia profesional entre funcionarios de carrera del Estado, las CCAA o Entidades locales con título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente.  El RD puede dispensar la condición de funcionario. Subdirectores Generales  Dependen de los Directores Generales.  Son responsables inmediatos de la ejecución de los proyectos y objetivos que les sean asignados así como de los asuntos de la competencia de la Subdirección General.  Nombramiento y cese  por el Ministro o Secretario de Estado del que dependan entre funcionarios de carrera de la AGE con título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente. Secretarías Generales Técnicas Aparece por primera vez en 1952  Secretaría General Técnica dependiente del Ministerio de Información y Turismo. La generalización de la figura se produce en la LRJAE de 1957. Dependen directamente del Subsecretario para desarrollar las competencias sobre servicios comunes que se organizan y funcionan en cada Departamento (art. 20 LOFAGE). Artículo 20. Reglas generales sobre los servicios comunes. 1. Los órganos directivos encargados de los servicios comunes, prestan a los órganos superiores y directivos la asistencia precisa para el más eficaz cumplimiento de sus cometidos y, en particular, la eficiente utilización de los medios y recursos materiales, económicos y personales que tengan asignados. Corresponde a los servicios comunes el asesoramiento, el apoyo técnico y, en su caso, la gestión directa en relación con las funciones de planificación, programación y presupuestación, cooperación internacional, acción en el exterior, organización y recursos humanos, sistemas de información y comunicación, producción normativa, asistencia jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares, seguimiento, control e inspección de servicios, estadística para fines estatales y publicaciones. El RD de estructura de cada Departamento especificará las competencias sobre servicios comunes atribuidas a los Secretarios Generales Técnicos  en todo caso, comprenderán las de producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones. Tendrán la categoría de Director General. Nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio entre funcionarios de carrera del Estado, CCAA o Entidades Locales con título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente. 8. LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL ESTADO Órganos de competencia limitada a una parte del Estado y jerárquicamente subordinados a los órganos centrales. Para ello se subdivide el Estado en circunscripciones de extensión variable donde los órganos periféricos establecen su sede.  Sobre las provincias se establecieron el Gobernador civil y las Delegaciones de los Ministerios.  Para algunos aspectos se atendió a divisiones supraprovinciales  Jefaturas Mineras.  En otros casos, se radicaron órganos estatales por debajo de la provincia  Partidos Judiciales, Administraciones de Hacienda.  Doble carácter del Alcalde  Presidente del Ayto. y representante del Estado en el Municipio. Con la C de 1978 se producen importantes cambios en la Administración periférica del Estado:  Se potencia el nivel regional con el Delegado del Gobierno en las CCAA.  Algunas Delegaciones Ministeriales han sido traspasados a las CCAA  Administración periférica autonómica paralela con la estatal: Subdelegado del Gobierno.  La LBRL ha omitido el histórico carácter del Alcalde como representante del Estado en el Municipio  Parada lo critica. 9. DELEGACIONES GENERALES DEL GOBIERNO EN LAS CCAA Consecuencia del art. 154 C que crea un nuevo nivel de Administración periférica del Estado superior al provincial. La LOFAGE configura a este Delegado del Gobierno como una especie de Supergobernador (criticado por Parada):  Representa al Gobierno en las CCAA.  Ejerce como superior de los Gobernadores Civiles (ahora Subdelegados del Gobierno) y sobre todos los órganos de la AGE en el territorio autonómico. Dependen de la Presidencia del Gobierno y reciben instrucciones de los diferentes Ministros dentro del ámbito competencial de cada uno  en particular, del Ministro de AAPP y el de Interior. Nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno. Sede  localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la CA. Funciones:  Lo más relevante  proteger los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana • Esta función la realiza a través de los Subdelegados del Gobierno y de las FFCC Seguridad del Estado. • La jefatura de éstos le corresponde bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior.  Nombra a los Subdelegados del Gobierno en las provincias y coordina sus actividades.  Impulsa y supervisa la actividad de los restantes órganos de la AGE y sus Organismos en la CA.  Velar por el cumplimiento de las competencias atribuidas constitucionalmente al Estado y por la correcta aplicación de su normativa.  Ejercer las competencias sancionadoras, expropiatorias y cualesquiera otras que les confiera las normas o les sean delegadas. Aunque tanto la Ley como la C ponen énfasis en su labor en las relaciones entre AGE y CA, la realidad es que los presidentes y consejeros autonómicos se relacionan directamente con los Ministros o el Presidente del Gobierno. Parada opina, por otra parte, que es una mala solución que los Delegados del Gobierno interfieran horizontalmente en la dirección vertical que los Ministerios realizan sobre sus delegaciones u oficinas provinciales. 10. SUBDELEGADOS DEL GOBIERNO La C de 1978 y luego la LOFAGE han restado parte de su anterior importancia a la figura del Gobernador Civil (ahora Subdelegado del Gobierno). Esta figura es la traslación de una institución francesa (Prefecto) aunque en nuestro país está más politizada. Dependen (son órganos) del Delegado del Gobierno de cada CA, existiendo uno en cada provincia, nombrados por éste entre funcionarios de carrera del Estado, las CCAA o las Entidades locales con título de Doctor, etc. En las CCAA uniprovinciales, el Delegado del Gobierno asume las competencias que la Ley atribuye a los Subdelegados y que son las mismas que, a su nivel, poseen los Delegados en la CCAA:  Dirigir los servicios integrados de la AGE  instrucciones del Delegado.  Impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no integrados.  Comunicación y colaboración con las corporaciones locales.  En las provincias en las que no radique la sede de las Delegaciones del Gobierno, al Subdelegado le compete, en el ámbito de la provincia, la protección civil y de los derechos y libertades así como la dirección de las FF y CC de la Seguridad del Estado. TEMA 6. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL 1. NIVELES DE ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL Con anterioridad a la Revolución Francesa, la AE se ocupaba de todo el territorio  muchos pueblos ni siquiera tenían Ayuntamiento y otros eran Municipios realengos (sujetos a la jurisdicción real). De un extremo se ha pasado a otro  ahora pueden coexistir sobre un mismo territorio hasta seis Administraciones territoriales. Parada opina que esta situación es irracional y costosa y que la creación de nuevas Administraciones no ha sido seguida con la supresión de otras. 2. GENERALIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL Y CRITERIOS DE DETERMINACIÓN DEL NÚMERO DE MUNICIPIOS. SUS ORÍGENES REVOLUCIONARIOS Antes de la Revolución Francesa, la idea de municipio se identificaba con las villas sin que, en el ámbito rural, se diera este tipo de organización. Con la Revolución Francesa, y su idea de igualdad, desaparece esa separación, suprimiéndose los privilegios. La doctrina, sin embargo, presenta tendencias distintas:  Parte de la doctrina aboga por unos límites mínimos territoriales  idea del gran municipio (Thouret 1789). • Debajo del “gran municipio” no se contempló ninguna organización formalmente independiente  era una única organización con diversas oficinas o “agencias” dependientes de la Asamblea Municipal.  Pero la doctrina que acabará triunfando, entiende que esa organización subyugaría a las zonas rurales por las más ricas  abogan por establecer un Municipio sobre cualquier núcleo de población por mínimo que fuera. Este es el origen del gran número de municipios en Francia (36.000). 3. GENERALIZACIÓN, UNIFORMISMOS Y PREVALENCIA DEL CRITERIO DEMOGRÁFICO SOBRE EL TERRITORIAL EN EL MUNICIPALISMO ESPAÑOL La C de Cádiz intenta acabar con la desorganización existente inspirándose en la idea francesa  toda comunidad o núcleo poblacional de al menos 1.000 almas tendrá Ayuntamiento. La legislación posterior amplía esta idea, de manera que, en la práctica, todo núcleo de población tenia derecho a erigirse en municipio y poseer una organización administrativa  100, 50, 30 habitantes (según las leyes) o, siendo menos, si las circunstancias lo aconsejaban. Como límite para los casos de zonas densamente pobladas caracterizadas por pequeños núcleos muy cerca unos de otros se indicaron extensiones territoriales mínimas. Esto facilitó que el número de municipios en España (unos 8.000) no sea tan alto como en Francia. 4. CENTRALISMO REVOLUCIONARIO Y DIVISIÓN DEPARTAMENTAL Y PROVINCIAL El territorio va a jugar un papel fundamental tanto en la creación del Departamento francés como la Provincia española. En Francia, a finales de 1789 se sustituye la división provincial por la departamental  desde las zonas más alejadas de la capital del departamento, pudieran llegar a ésta en una sola jornada.  Es una creación “artificial” sin una comunidad de intereses definida.  El fundamento no es descentralizar sino que el departamento sea una circunscripción del Estado. España, en primera instancia, se ve influenciada por este modelo departamental aunque en la versión napoleónica:  En la C de Cádiz se habla de provincias y se definen las Diputaciones provinciales.  Las funciones de éstas inicialmente no eran estrictamente nacionales ni locales.  Su objeto era fomentar la unidad de los españoles. En 1822 se crea la división provincial en 42 provincias y en 1833 se modifica acercando las provincias a la idea de “partes” de los antiguos reinos. Como Ente territorial, la provincia fue destacándose paulatinamente sobre la base de definir unos intereses provinciales como diversos de los municipales y estatales. 5. LAS FRUSTRACIONES INFRAPROVINCIALES: PARROQUIA Y COMARCA Frente a la división provincial del Estado, se producen algunos intentos involucionistas:  Revolución de 1868, los partidos progresistas pretenden el reestablecimiento de las divisiones históricas  la C de 1869, sin embargo, frustra este intento.  Enmienda al Proyecto de la C de 1931 que se pretende dividir territorialmente en municipios y regiones autónomas  la C finalmente refuerza la provincia. Por otro lado, se produce un rechazo de la provincia y la estructura municipal liberales como culpables de la “ruina” de otras colectividades territoriales como la parroquia o la comarca. La parroquia En Galicia, el criterio de definir el municipio en función de una determinada extensión territorial llevó a la creación de municipios que englobaban varias organizaciones parroquiales. Esa organización conllevó una frustración inframunicipal en Galicia que llevó a una reivindicación parroquial que se recoge incluso en el propio Estatuto de Galicia. Paralelamente el Estatuto del Principado de Asturias ordena reconocer personalidad jurídica a la parroquia rural que tiene reconocido un Presidente y una Junta. La comarca Históricamente, el principal foco de esta división territorial es Cataluña. Sin embargo, los planteamientos comarcales son tardíos  aparecen en la segunda mitad del s. XIX y tardan aún más en aparecer manifestaciones fuera de Cataluña. Los argumentos en defensa de la comarca se basan en diferencias de tipo físico, socio-cultural y económico aunque no excesivamente precisas. El éxito de la comarca ha sido mayor que el de la parroquia ya que la C de 1978 en su artículo 141 reconoce la posibilidad de agrupación de municipios en forma diferente a la provincia  ha influido en los Estatutos de muchas CCAA que también lo reconocen. Pero, para evitar la creación generalizada de la comarca, la LBRL ha impuesto condiciones limitadoras (excepto para Cataluña)  imposibilidad de creación si a ello se oponen expresamente las 2/5 partes de los municipios que debieran agruparse si éstos representan al menos la mitad del censo electoral del territorio en cuestión. Consecuencia  el proceso de creación de la comarca se realiza sólo en Cataluña  Ley de 1987 creación de 38 comarcas.  Órganos de Gobierno  Pleno, Presidente, Comisión Especial de Cuentas. 7. LA DIVISIÓN AUTONÓMICA Y LA DESIGUALDAD DE NIVELES EN LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL La división autonómica Las características de la nueva división territorial fueron:  La C no fijó criterios materiales para la división: • No se estableció un mapa regional o autonómico ni se enumeraron las CCAA. • Tampoco se fijaron su número ni sus dimensiones.  El único criterio utilizado fue el historicista • Da por supuesta la creación de CCAA en territorios históricos (Cataluña, País Vasco, Galicia). • Ese es el único criterio que permite la existencia de CCAA uniprovinciales (“Entidad regional histórica” dice el art. 143). El desequilibrio Consecuencia del criterio historicista es el actual mapa (remedo del dieciochesco). Este panorama es desequilibrado tanto en cuanto extensión territorial como población y economía. Otra consecuencia es la existencia de distintos niveles en la pirámide de las administraciones territoriales: • Según la CA sea uni o pluriprovincial  en las primeras no existe la provincia. • Posibilidad de creación de la agrupación infraprovincial de municipios o comarca. 8. LOS NIVELES TERRITORIALES FACULTATIVOS La LBRL 7/1985 determina: 1) Entidades locales territoriales “forzosas” por imperativo constitucional  municipio, provincia, isla. 2) Entidades locales territoriales facultativas por legislación autonómica  pueden ostentar todas o parte de las potestades de las primeras  Entidades de ámbito territorial inferior al municipio • Art. 45 ...”caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las Leyes.” • Se regulan por las leyes de las CCAA. • La iniciativa corresponde al Ayto o a la población interesada (oído aquél). • Debe constar de un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y uno colegiado de control. • Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa deberán ser ratificados por el Ayto.  Comarcas u otras Entidades que agrupan varios municipios. • Deben autorizar los Estatutos de Autonomía correspondientes. • La creación no implicará la pérdida de la competencia para prestar a los municipios los servicios obligatorios (art. 26 Ley 7/1985) . • Las leyes de las CCAA determinarán el ámbito territorial comarcal y la composición y funcionamiento de sus órganos de gobierno. • La iniciativa para la creación parte de los propios municipios interesados  no se creará si se oponen las 2/5 partes de los que deberían agruparse (en Cataluña no rige). • Si la comarca agrupa municipios de varias provincias será necesario el informe favorable de las Diputaciones provinciales correspondientes.  Las Áreas Metropolitanas • Integración de municipios de grandes vinculaciones sociales y económicas que hagan necesaria la planificación conjunta de servicios y obras. • Se crean mediante Ley de la CA que determinará la organización, el régimen económico y la garantía de la participación de todos los municipios de forma justa.  Las Mancomunidades de Municipios • Surgen por la necesidad de ejecutar en común obras y servicios de su competencia. • Tienen personalidad y capacidad jurídica. • Se rigen por Estatutos propios que se aprueban, modifican o suprimen por Ley de CA.   TEMA 7. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 1. EL ESTADO AUTONÓMICO La C está inspirada por un principio importante  la autonomía territorial  Creación de nuevas colectividades territoriales (CCAA).  Garantía institucional de los Entes Locales antes subordinados a la AGE. Notas diferenciales con el modelo de Estado federal y regional 1) La C no enumera las CCAA 2) Las competencias no están delimitadas concretamente ( desarrollo por sus Estatutos y desigualdad institucionalizada entre unas y otras), mientras que el estado federal se caracteriza por un único menú competencial. 3) Distintas vías y momentos de acceso a la autonomía frente a la simultaneidad del sistema federal. Notas diferenciales respecto al establecimiento regional de la C de 1931 1) Dogmatismo anticentralista en 1978 mientras que en 1931 el régimen centralizado iba a continuar en la mayor parte del país. 2) Desaparece el “derecho de retorno” existente en la C de 1931  las provincias podían retornar al régimen centralista común. 3) Diferencia en los repartos de competencias con el Estado  la de 1931 sólo enumera las del Estado y deja aspectos residuales, la de 1978 enumera las de las CCAA y normalmente limita las del Estado a la legislación básica. 4) Sustrato ideológico diferenciado  La de 1931 asume el sistema centralista liberal y garantiza el retorno de las provincias al mismo.  La de 1978 intenta corregir el centralismo que inspira las anteriores Constituciones españolas. 2. EL PROCESO AUTONÓMICO Fase preautonómico El restablecimiento de la Generalitat previamente a la C (DL 1977) inicia el proceso de preautonómias. Este proceso consiste en extender por Decreto-Ley el régimen aprobado para Cataluña. Orgánicamente, el modelo preautonómico se configura a partir de:  un órgano colegiado (Junta, Consejo, Diputación)  uno unipersonal (Presidente) nombrado por el anterior  un segundo órgano colegiado, a modo de gobierno. Las competencias fueron modestas  ejecutivas, en ámbitos concretos. Las vías de acceso y las clases de CCAA 1) Comunidades que durante la C de 1931 habían plebiscitado su Estatuto o “nacionalidades históricas”  Iniciativa  parte del acuerdo de su órgano preautonómico superior y conlleva referendum en las provincias del ámbito territorial y ratificación por los Plenos de las Cortes.  Cataluña, País Vasco y Galicia. 2) Vía del art. 151 de la C  Iniciativa  aprobación por las Diputaciones + las ¾ partes de los municipios de las provincias afectadas (al menos deben representar ½ del censo de cada una) + referendum con mayoría absoluta en cada provincia (no se hizo con rigor para Almería).  Andalucía. 3) Proceso mixto: autonomía gradual + Ley Orgánica  Iniciativa  opción de los arts. 143 y 146 de la C sin esperar los 5 años previstos en el 148 con lo que se llega a una situación similar a la del 151.  Valencia y Canarias. 4) Autonomía gradual  Vía de los arts. 143 y 146 sin consulta popular  aprobación de las Diputaciones interesadas y las 2/3 partes de los municipios (al menos mayoría del censo de cada provincia).  Cantabria. 5) Amejoramiento del Fuero  Navarra ha quedado fuera de los procedimientos anteriores.  Ha alcanzado las máximas competencias a través de este procedimiento. La igualación de las competencias. La reforma de los estatutos El art. 148 C prevé el acceso a la ampliación de competencias hasta el nivel superior a los 5 años. La igualación de competencias llega con los pactos autonómicos de 1992 que dan lugar a la LO 9/1992 apoyados en el art. 150 C . Como consecuencia se produce una modificación de Estatutos cuya reforma precisó LO aprobada por las Cortes. 3. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Nuestra C optó por un sistema “original” sin aprovechar la experiencia técnica de los Estados federales o regionales. Ese sistema ha obligado a la intervención del legislador con la LOAPA y al Tribunal Constitucional por los múltiples conflictos ocasionados. Error fundamental  no resolver en la propia C, a base de listas, las competencias propias del Estado, las de las CCAA y las compartidas . La pieza básica de la distribución son los Estatutos  heterogeneidad. Articulo 148 Enumera las competencias que las CCAA pueden asumir a través de sus Estatutos. Para las CCAA plenas constituye un mínimo superable a través del 149. Para las CCAA de autonomía gradual suponía teóricamente el máximo competencial (mejorable por Estatutos a los 5 años). Artículo 149 Enumera las competencias exclusivas del Estado no alterable por previsiones estatutarias. Sin embargo en varios de los casos se admite la competencia compartida ya sea por interés general o dejando al Estado sólo la legislación básica o la legislación completa pero con ejecución a cargo de la CCAA. Viene a ser la formulación contraria del artículo 148 . Las cláusulas complementarias (art. 149.3) 3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas. Existen otras dos formas extra-estatutarias para la ampliación de las competencias autonómicas:  Competencias legislativas estatales pueden ser atribuidas a las CCAA en el marco de los principios y directrices fijados por una ley estatal (ley marco).  El Estado podrá mediante LO delegar facultades de titularidad estatal que por su naturaleza sean susceptibles de transferencia. Materias y funciones Los artículos 148 y 149 C “reparten” las competencias atendiendo a las materias pero no delimitan las funciones (legislativas, judiciales, ejecutivas) a ejercitar sobre ellas. a) Función legislativa  Inicialmente se interpretó que sólo era factible para las autonomías de competencia plena en base al art. 152.1 C (sólo ellas pueden crear Asamblea Legislativa).  En la práctica, los Estatutos de las autonomías graduales también han recogido la figura de la Asamblea y han asumido competencias legislativas.  En cuanto a la posibilidad de dictar decretos legislativos, unos Estatutos la admiten y otros no. c) Funciones ejecutivas  Tienen potestad reglamentaria tanto en ejecución de leyes autonómicas como en materia de organización.  La delimitación precisa de estas funciones vendrá dada por los acuerdos de transferencias que se aprueban por Reales Decretos. 4. LIMITES 1) Principio de unidad Artículo 2 C  La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. TC  autonomía no es soberanía y en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad (Sentencia de 1981) 2) Principio de solidaridad Recogido, además del artículo 2, en otros preceptos constitucionales y en algunos Estatutos. Artículo 138.1  El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. La solidaridad condiciona el alcance de la autonomía financiera de las CCAA y es criterio justificativo de la existencia y reparto del fondo de compensación interterritorial. 3) Principio de igualdad Artículo 138.2  Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales. Artículo 139.1  Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. En la práctica la aplicación del principio no es tan sencilla  puede “chocar” con la variedad que persigue el Estado autonómico. El TC va en esta línea al afirmar que “... tal principio de igualdad no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad...”. En sentencia de 1981, el TC ha nombrado el impreciso “criterio de la razonabilidad”  serían contrarias al principio de igualdad normas o decisiones autonómicas que no tienen una justificación razonable. 4) Principio de libertad de circulación de las personas y los bienes Artículo 139.2  Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. 5) Limitaciones a la capacidad negocial de las CCAA Artículo 145. 1. En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas. 2. Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales. 6) Las leyes de armonización Artículo 150.3  El Estado podrá dictar Leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad. 5. EL CONTROL A) Por el TC Tanto las leyes autonómicas como disposiciones de rango inferior y resoluciones concretas. Estas dos últimas también pueden impugnarse ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . B) Por el Tribunal de Cuentas En primer lugar, en la C hay cierta confusión (¿tiene jurisdicción sólo sobre el Estado o también sobre las CCAA?):  Art. 136.1  El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público.  Art. 153  El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá... d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario. Además, los Estatutos autonómicos han diseñado instituciones parecidas circunscritas al territorio de las CCAA  Sindicatura de Cuentas (Cataluña), Tribunal de Cuentas Vasco, Consejo Gallego, etc.  Estas instituciones actúan en paralelo al Tribunal de Cuentas y no cabe una subordinación jerárquica a éste.  Sin embargo, fuera del supuesto de examen de cuentas, el Tribunal de Cuentas tiene jurisdicción exclusiva para declarar responsabilidades contables de los que manejan fondos públicos. C) Por el Defensor del Pueblo La supervisión de las actividades de las CCAA queda recogida en la LO 3/1981 del Defensor del Pueblo. Por otra parte, por vía de Estatuto, las CCAA pueden y han creado instituciones similares: Síndico de Greuges, Justicia Mayor, Defensor del Pobo, etc. La LO 3/1981 y la Ley 36/1985 intentan resolver la coordinación del órgano central y los autonómicos aunque no dan muchas pistas en el caso de negativa a la colaboración o resultados contradictorios de las actuaciones de cada uno de ellos (opinión de Parada). D) Por el Gobierno-Senado Artículo 155 C  1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras Leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. 2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas. Parada opina que el precepto revela falta de precisión  ¿“medidas necesarias” puede significar, por ejemplo, disolución de la Asamblea?. E) El deber de información El TC en interpretación de la LOAPA reconoce el deber de información recíproco entre la AGE y de las CCAA  consecuencia del principio general de colaboración. Otra cosa es cómo llevar a cabo tal deber de información y las medidas para asegurarlo:  Se ha credo la Comisión de seguimiento de las CCAA en el Ministerio para las AAPP.  Se ha determinado como máximo responsable al Delegado del Gobierno en esta función de transmisión de información. 6. LA ORGANIZACIÓN DE LAS CCAA A) La Asamblea Legislativa Una sola Cámara con número muy variable de miembros. Circunscripción electoral  la provincia; salvo CCAA uniprovinciales (Partido judicial o municipios, según se indique en el Estatuto). Derecho de sufragio activo  mayores de 18 años con residencia en cualquiera de los municipios de la CA. Derecho de sufragio pasivo  no está condicionada en los Estatutos. Los parlamentarios tienen inmunidad parcial y fuero especial . Poseen reglamentos internos que recogen la normativa de funcionamiento. Causas de disolución:  Expiración de su mandato.  Falta de designación del Presidente en los plazos previstos . B) El ejecutivo autonómico  El Presidente • Máximo representante de la CA y representación ordinaria del Estado (152.1 C). • Atribuciones  designar y cesar a los miembros del gobierno autonómico, direccción política y jerarquía superior de la A autonómica. • Cargo incompatible con cualquier otra función pública o privada.  El Consejo de Gobierno • Número de consejeros variable. • Status y esquema similar a los de los Ministros.  Modelo de Administración • Casi todas las CCAA han optado por reproducir miméticamente la organización estatal. • Parada critica esta reduplicación lujosa de organismos y funcionarios. 7. EFECTOS DEL SISTEMA AUTONÓMICO SOBRE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO A) El Senado Configurado como cámara de representación territorial, en realidad sus atribuciones en esta línea son escasas  en el momento de redacción de la C no se tenía idea de la verdadera dimensión del Estado de las Autonomías. Participa en la autorización de los convenios entre CCAA y en el reparto del Fondo de Compensación Territorial cuyos procedimientos se inician en esta Cámara aunque la decisión la comparte con el Congreso. La función más relevante es la recogida en el art. 155 C sobre la aprobación para que el Gobierno pueda adoptar las medidas necesarias en caso de incumplimiento de las obligaciones de las CCAA o actuación de éstas contra el interés general. B) Organización judicial El sistema se recoge en la LO 6/1985 del Poder Judicial que intenta armonizar los dos mandatos constitucionales:  Un Tribunal Superior de Justicia culminará la organización judicial en el ámbito territorial de las CCAA.  Las sucesivas instancias procesales se agotarán ante los órganos radicados en el mismo territorio de la CA donde radique el órgano de primera instancia. El Tribunal Superior de Justicia se subdivide de forma que se acomoda al mapa autonómico. 8. EL SISTEMA FISCAL Y FINANCIERO La regulación constitucional La autonomía está limitada por:  el principio de coordinación con la Hacienda estatal  el principio de solidaridad  la prohibición de que las CCAA adopten medidas tributarias sobre bienes situados fuera de sus territorios o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios. Se clasifican los ingresos de las CCAA:  Propios  impuestos, tasas, contribuciones especiales, rendimientos de su patrimonio, productos de las operaciones de crédito.  Compartidos  los cedidos total o parcialmente por el Estado-  De nivelación: • Asignaciones establecidas en los Presupuestos Generales del Estado. • Los provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial. La regulación de la LOFCA (LO de Financiación de las CCAA) de 1980 A) Participación en los impuestos estatales Se calcula en base a distintos parámetros y da lugar a un porcentaje fijo sobre la recaudación fiscal del Estado. Inconveniente  otorga fuertes aumentos de dotaciones a las CCAA sin la lógica contrapartida de una mayor participación de éstas a los mayores gastos estatales. B) Fondo de Compensación Interterritorial Se distribuye en proporción directa a los índices de paro y migración e inversa a su nivel de renta  produce fuertes desequilibrios. Inconveniente adicional  el fondo se afecta rígidamente a los gastos de inversión por lo que, tras la financiación de infraestructura, la CA no recibe fondos para el mantenimiento. C) El sistema privilegiado de Navarra y el País Vasco Estas CCAA recaudan todos los impuestos en su territorio y aportan después al Estado una cantidad (cupo) para sostener los gastos generales.   TEMA 8. EL MUNICIPIO Y LA PROVINCIA 1. EL MUNICIPIO. CONCEPTO Y ELEMENTOS Según la Ley 7/1985 Reguladora de Bases de Régimen Local (LBRL): Artículo 1 1. Los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades. Artículo 11. 1. El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. 2. Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización. El municipio en España tiene una concepción “naturalista” y no como una creación del Estado  lleva a una concepción “inmovilista” que dificulta sobremanera cualquier reforma estructural. 2. EL TÉRMINO MUNICIPAL Artículo 12 (LBRL). El término municipal es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce sus competencias. La concepción naturalista ya indicada implica limitaciones a la alteración de los términos municipales  sólo reformas puntuales:  La alteración de los términos municipales no podrá en ningún caso modificar los límites provinciales.  La creación de nuevos municipios sólo puede hacerse sobre núcleos de población territorialmente diferenciados y deben contar con recursos suficientes para mantener la calidad de servicios que se venían prestando.  La incorporación de un municipio a otro limítrofe sólo puede acordarse por motivos notorios de necesidad o conveniencia económica o administrativa.  La fusión de municipios limítrofes sólo podrá realizarse: • Cuando separadamente carezcan de los recursos suficientes para atender los servicios mínimos exigidos por la Ley. • Cuando se confundan sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico. • Por motivos notorios de necesidad o conveniencia económica o administrativa.  La segregación de parte del territorio de uno o varios municipios para crear uno nuevo podrá realizarse cuando existan motivos permanentes de interés público.  La segregación de parte del territorio de un municipio para agregarlo a otro limítrofe sólo podrá realizarse cuando separadamente carezcan de los recursos suficientes para atender los servicios mínimos o se confundan los núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico. La alteración precisa, en todo caso:  Audiencia de los municipios interesados.  Dictamen del Consejo de Estado o de los Órganos Consultivos Superiores de las CCAA.  Conocimiento de la AGE. 3. LA POBLACIÓN MUNICIPAL La condición de vecino se adquiere en el momento de realizar la inscripción en el Padrón. Es obligación de todo residente en territorio español el empadronarse en el municipio en que viva habitualmente  no hay, sin embargo, sanción directa ante el incumplimiento. Artículo 16. LRBL 1. El Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos. 2. La inscripción en el Padrón municipal contendrá como obligatorios sólo los siguientes datos: • Nombre y apellidos. • Sexo. • Domicilio habitual. • Nacionalidad. • Lugar y fecha de nacimiento. • Número de Documento Nacional de Identidad o, tratándose de extranjeros, del documento que lo sustituya. • Certificado o título escolar o académico que se posea. • Cuantos otros datos puedan ser necesarios para la elaboración del Censo Electoral, siempre que se garantice el respeto a los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución. A efectos electorales es importante la actualización de los padrones municipales  obligación del Ayuntamiento. La función coordinadora de los distintos padrones se atribuye al Instituto Nacional de Estadística. Consejo de Empadronamiento  órgano colegiado de colaboración ente la AGE y los Entes locales a efectos padronales.   Artículo 18. LRBL 1. Son derechos y deberes de los vecinos: • Ser elector y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la legislación electoral. • Participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la colaboración con carácter voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de Gobierno y Administración municipal. • Utilizar, de acuerdo con su naturaleza, los servicios públicos municipales, y acceder a los aprovechamientos comunales, conforme a las normas aplicables. • Contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales. • Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos los expedientes y documentación municipal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 de la Constitución. • Pedir la consulta popular en los términos previstos en la Ley. • Exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio. • Aquellos otros derechos y deberes establecidos en las Leyes. 2. La inscripción de los extranjeros en el Padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España. 4. LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL. REGÍMENES ESPECIALES En Derecho comparado los sistemas de Gobierno local ofrecen dos variantes básicas:  Sistema inglés  atribución a un solo órgano colegiado de la plenitud de los poderes deliberativos y ejecutivos  Consejo del Condado o Consejo del Distrito .  Sistema francés  división de las funciones de gobierno entre dos órganos. El sistema español bebe del francés  el Alcalde tiene funciones propias y distintas del Pleno del Ayuntamiento. Artículo 19. LBRL 1. El Gobierno y la administración municipal, salvo en aquellos Municipios que legalmente funcionen en régimen de Concejo abierto, corresponde al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales. La plantilla orgánica de los municipios tiene las siguientes y confusas reglas:  Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno  en todos los Aytos.  Comisión de Gobierno y Organos de estudio, consulta y control  en municipios con población de derecho >5000 habitantes .  Otros órganos complementarios  por Reglamento orgánico del propio municipio.  Las leyes de las CCAA podrán crear una organización municipal complementaria. Regímenes especiales (LBRL) 1) Concejo Abierto  El gobierno y la administración se atribuyen al Alcalde y a la Asamblea Vecinal (todos los electores).  Puede darse en: • Municipios con menos de 100 habitantes y aquellos que tradicionalmente cuenten con este régimen singular. • Otros municipios en donde por razones diversas sea aconsejable y medie decisión por mayoría de 2/3 de los miembros del Ayto, previa petición mayoritaria de los vecinos y aprobación por la CA. 2) Por ley de CCAA  Tienen la posibilidad de establecer regímenes especiales distintos de los anteriores.  Para municipios pequeños o de carácter rural o por otras características (históricas, turísticas, industriales, etc). 3) Regímenes de grandes ciudades  Por exceso de población es factible desde que lo autorizó la Ley de 1957.  Existen dos: Barcelona y Madrid, creados por Decretos Legislativos de 1960 y 1963.  La LBRL los declara vigentes en todo lo que no contradiga a lo establecido en ella. 4) Ceuta y Melilla  Régimen específico que afecta más a aspectos fiscales que orgánicos.  Adicionalmente, han accedido al autogobierno (DT 5ª de la C y LO de 1995). 5. EL PLENO DEL AYUNTAMIENTO Sistema de elección La LBRL remite a la legislación electoral. La LO 5/1985 de Régimen Electoral General establece el sistema de representación proporcional según el método D´Hont  atribución de puestos si la lista ha obtenido al menos el 5% de los votos. El número de concejales varía entre 5 (municipio hasta 250 habitantes) y 25 (municipio hasta 100.000 habitantes). Desde 100.001 en adelante se añade un concejal por cada 100.000 (uno más cuando el resultado sea par). El sistema de listas completas y cerradas es criticado por Parada  prima a los partidos políticos y sería más indicada la lista abierta. La Ley Electoral establece una excepción al sistema general de listas completas y cerradas:  Municipios con población entre 100 y 250 habitantes.  Cada partido o agrupación puede presentar una lista con un máximo de 5 nombres.  Cada elector podrá dar su voto a un máximo de 4 entre los candidatos de un distrito y se eligen los 5 candidatos con mayor número de votos. Competencias La LBRL de 1985 y la modificación de 1999 delimitan las funciones del Pleno en relación a las del Alcalde, figura que está bastante potenciada. Artículo 22. LBRL 1. El Pleno, integrado por todos los concejales, es presidido por el Alcalde. 2. Corresponden, en todo caso, al Pleno las siguientes atribuciones: a. El control y la fiscalización de los órganos de gobierno. b. Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales; alteración del término municipal; creación o supresión de municipios y de las Entidades a que se refiere el artículo 45; creación de órganos desconcentrados; alteración de la capitalidad del municipio y el cambio de nombre de éste o de aquellas Entidades y la adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo. c. La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en a legislación urbanística. d. La aprobación del Reglamento orgánico y de las ordenanzas. e. La determinación de los recursos propios de carácter tributario; la aprobación y modificación de los Presupuestos; la disposición de gastos en materia de su competencia y la aprobación de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Haciendas Locales. f. La aprobación de las formas de gestión de los servicios y de los expedientes de municipalización. g. La aceptación de la delegación de competencias hecha por otras Administraciones públicas. h. El planteamiento de conflictos de competencias a otras Entidades locales y demás Administraciones públicas. i. La aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios y el número y régimen del personal eventual. j. El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Corporación en materias de competencia plenaria. k. La declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento. l. La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público. m. La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada, dentro de cada ejercicio económico, exceda del 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto -salvo las de tesorería, que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento supere el 15 % de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior- todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. n. Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe supere el 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en cualquier caso, los 1.000.000.000 de pesetas, así como los contratos y concesiones plurianuales cuando su duración sea superior a cuatro años y los plurianuales de menor duración cuando el importe acumulado de todas sus anualidades supere el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del Presupuesto del primer ejercicio y, en todo caso, cuando sea superior a la cuantía señalada en esta letra. ñ. La aprobación de los proyectos de obras y servicios cuando sea competente para su contratación o concesión, y cuando aún no estén previstos en los Presupuestos. o. La adquisición de bienes y derechos cuando su valor supere el 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en todo caso, cuando sea superior a 500.000.000 de pesetas, así como las enajenaciones patrimoniales en los siguientes supuestos: • Cuando se trate de bienes inmuebles o de bienes muebles que estén declarados de valor histórico o artístico, y no estén previstas en el Presupuesto. • Cuando estando previstas en el Presupuesto, superen los mismos porcentajes y cuantías indicados para las adquisiciones de bienes. p. Aquéllas otras que deban corresponder al Pleno por exigir su aprobación una mayoría especial. q. Las demás que expresamente le confieran las Leyes. 3. Pertenece, igualmente, al Pleno la votación sobre la moción de censura al Alcalde y sobre la cuestión de confianza planteada por el mismo, que se rige por lo dispuesto en la legislación electoral general. 4 El Pleno puede delegar el ejercicio de sus atribuciones en el Alcalde y en la Comisión de Gobierno, salvo las enunciadas en el número 2, letras a), b), c), d), e), f), g) h), i), l) y p), y en el número 3 de este artículo. 6. LA FIGURA DEL ALCALDE Y SUS ÓRGANOS DE APOYO: TENIENTE DE ALCALDE Y COMISIÓN DE GOBIERNO La figura del Alcalde se refuerza en la LBRL y en la modificación de 1999  amplitud de sus poderes y creación de un órgano que le asiste (Comisión de Gobierno) y cuyos miembros nombra y destituye. La regulación actual introduce una novedad extraña al Derecho comparado y a la regulación histórica  pérdida de la condición de representante del Estado en el Municipio (Parada lo critica). La C permite que su elección se realice por los Concejales o por los vecinos y la Ley Electoral opta por la primera opción:  Elegido por mayoría absoluta entre aquellos Concejales que hayan encabezado una lista electoral.  Si ninguno obtiene la mayoría absoluta, es elegido el Concejal que encabece la lista más votada y, en caso de empate, se resolverá por sorteo. En cuanto al cese, se introduce en la Ley Electoral la novedad de la moción de censura:  Suscrita al menos por 1/3 de los Concejales y con carácter constructivo (candidato alternativo).  Requiere mayoría de 2/3 del número legal de Concejales y conlleva, en su caso, la proclamación como Alcalde del candidato propuesto.  Ningún Concejal puede suscribir durante su mandato más de una moción de censura  más restrictivo que en el caso del Presidente del Gobierno. Funciones Artículo 21. LBRL 1. El Alcalde es el Presidente de la Corporación y ostenta, en todo caso, las siguientes atribuciones: a. Dirigir el gobierno y la administración municipal. b. Representar al Ayuntamiento. c. Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en la presente Ley y en la legislación electoral general, de la Comisión de Gobierno y de cualesquiera otros órganos municipales, y decidir los empates con voto de calidad. d. Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales. e. Dictar bandos. f. El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia, concertar operaciones de crédito, con exclusión de las contempladas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 % de sus recursos ordinarios, salvo las de tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento no supere el 15 % de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. g. Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, aprobar las bases de las pruebas para la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas h. Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno, en estos dos últimos casos, en la primera sesión que celebre. Esta atribución se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 99.1 y 3 de esta Ley. i. Ejercer la jefatura de la Policía Municipal. j. Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, así como la de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización. k. El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del Ayuntamiento en las materias de su competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación. l. La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materias de la competencia de la Alcaldía. m. Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno. n. Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales, salvo en los casos en que tal facultad esté atribuida a otros órganos. ñ. Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe no supere el 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto ni, en cualquier caso, los 1.000.000.000 de pesetas; incluidas las de carácter plurianual cuando su duración no sea superior a cuatro años, siempre que el importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del Presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía señalada. o. La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y estén previstos en el Presupuesto. p. La adquisición de bienes y derechos cuando su valor no supere el 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto ni los 500.000.000 de pesetas, así como la enajenación del patrimonio que no supere el porcentaje ni la cuantía indicados en los siguientes supuestos: • La de bienes inmuebles, siempre que esté prevista en el Presupuesto. • La de bienes muebles, salvo los declarados de valor histórico o artístico cuya enajenación no se encuentre prevista en el Presupuesto. q. El otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Comisión de Gobierno. r. Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento. s. Las demás que expresamente le atribuyan las leyes y aquéllas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales. 2. Corresponde asimismo al Alcalde el nombramiento de los Tenientes de Alcalde. 3. El Alcalde puede delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo las de convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Comisión de Gobierno, decidir los empates con el voto de calidad, la concertación de operaciones de crédito, la jefatura superior de todo el personal, la separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral, y las enunciadas en los apartados a), e), j) k), l) y m) del número 1 de este artículo. No obstante, podrá delegar en la Comisión de Gobierno el ejercicio de las atribuciones contempladas en el apartado j). Tenientes de Alcalde Misión  sustituir al Alcalde en caso de vacante, ausencia o enfermedad. Nombras y revocados por aquél entre los miembros de la Comisión de Gobierno o entre los Concejales si ésta no existe. Comisión de Gobierno (no está en el libro) Artículo 23. LBRL 1. La Comisión de Gobierno se integra por el Alcalde y un número de Concejales no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno. 2. Corresponde a la Comisión de Gobierno: • La asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones. • Las atribuciones que el Alcalde u otro órgano municipal le delegue o le atribuyan las leyes. 7. LA PROVINCIA. CONCEPTOS Y ELEMENTOS Concepto Artículo 141 C. 1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica. Modelos de organización provincial 1) CCAA uniprovinciales no insulares  La provincia desaparece integrada en la CA que asume las competencias, medios y recursos de las Diputaciones Provinciales.  Madrid, Rioja, Cantabria, Murcia, Navarra, Asturias. 2) Organización provincial fuerte  Las Diputaciones suman a las competencias propias por legislación local las delegadas por las CCAA.  Euskadi. 3) Organización provincial débil  Provincias condenadas a un mínimo competencial.  Cataluña  centralismo de la Generalitat y existencia de un nivel territorial intermedio (Comarca) entre Provincia y Municipio. Elementos El territorio y la población son la suma de los de los municipios que conforman la provincia. La C afirma que cualquier alteración de los límites provinciales habrá de hacerse por LO  contrasta con la tradicional regulación del número de provincias a través de potestad reglamentaria (que ahora se deja a los límites municipales). 8. LA ORGANIZACIÓN PROVINCIAL El órgano básico es la Diputación Provincial. Su régimen orgánico está regulado en la LBRL modificada por la Ley 11/1999 que potencia la figura del Presidente frente al Pleno de la Diputación (similar a lo que ocurre con el Alcalde y el Pleno del Ayuntamiento).  El Presidente, los Vicepresidentes, la Comisión de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones.  Siempre que la legislación autonómica no prevea otra cosa, existirán también en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos del Pleno y el seguimiento de la gestión.  El resto de órganos complementarios lo determinarán las propias Diputaciones.  La legislación autonómica puede establecer una organización complementaria. 9. EL PLENO DE LA DIPUTACIÓN PROVINCIAL Constituido por el Presidente y los Diputados provinciales. La Ley Orgánica Electoral 5/1985 regula su número y elección:  Número proporcional al número de residentes en la Provincia  entre 25 (hasta 500.000 residentes) hasta 51 (más de 3.500.000).  La elección es indirecta entre Concejales de los Ayuntamientos de la Provincia distribuidos proporcionalmente al número de residentes en cada Partido Judicial (todo Partido Judicial debe contar al menos con un Diputado). Competencias  las más importantes en los ámbitos normativos, de control, organizativas, financieras y de defensa jurídica de la Corporación (similar al Pleno del Ayuntamiento). Artículo 33. LBRL 1. El Pleno de la Diputación está constituido por el Presidente y los Diputados. 2. Corresponde en todo caso al Pleno: a. La organización de la Diputación. b. La aprobación de las ordenanzas. c. La aprobación y modificación de los Presupuestos, la disposición de gastos dentro de los límites de su competencia y la aprobación provisional de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. d. La aprobación de los planes de carácter provincial. e. El control y la fiscalización de los órganos de gobierno. f. La aprobación de la plantilla de personal, la relación de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y, periódicas de los funcionarios, y el número y régimen del personal eventual. g. La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público. h. El planteamiento de conflictos de competencias a otras Entidades locales y demás Administraciones públicas. i. El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Corporación en materias de competencia plenaria. j. La declaración de lesividad de los actos de la Diputación. k. La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada en el ejercicio económico exceda del 10 % de los recursos ordinarios, salvo las de tesorería, que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento supere el 15 % de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. l. Las contrataciones y concesiones de todo tipo, cuando su importe supere el 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en todo caso, los 1.000.000.000 de pesetas, así como los contratos y concesiones plurianuales cuando su duración sea superior a cuatro años en todo caso, y los plurianuales de duración inferior cuando su importe acumulado supere el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios de Presupuesto del primer ejercicio, y en todo caso, cuando sea superior a la cuantía señalada en esta letra. m. La aprobación de los proyectos de obra y de servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y cuando aún no estén previstos en los Presupuestos. n. La adquisición de bienes y derechos cuando su valor supere el 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en todo caso, cuando sea superior a 500.000.000 de pesetas, así como las enajenaciones patrimoniales en los siguientes supuestos: • Cuando se trate de bienes inmuebles o de bienes muebles, que estén declarados de valor histórico o artístico y no estén previstas en el Presupuesto. • Cuando estando previstas en el Presupuesto, superen el porcentaje y la cuantía que se indican para las adquisiciones de bienes. ñ. Aquellas atribuciones que deban corresponder al Pleno por exigir su aprobación una mayoría especial. o. Las demás que expresamente la atribuyan las leyes. 3. Pertenece, igualmente, al Pleno la votación sobre la moción de censura al presidente y sobre la cuestión de confianza planteada por el mismo, que se rige por lo dispuesto en la legislación electoral general. 4. El Pleno puede delegar el ejercicio de sus atribuciones en el Presidente y en ia Comisión de Gobierno, salvo las enunciadas en el número 2, letras a), b), c), d), e), f), h) y ñ), y número 3 de este artículo. 10. EL PRESIDENTE DE LA DIPUTACIÓN Y LA COMISIÓN DE GOBIERNO El Presidente Paralelismo con la figura del Alcalde  representa a la Provincia y el Jefe de la Administración Provincial. Elegido por el Pleno entre sus miembros por mayoría absoluta (primera votación) o mayoría simple (segunda). Moción de censura similar al caso del Alcalde. Artículo 34. LBRL 1. Corresponde en todo caso al Presidente de la Diputación. a. Dirigir el gobierno y la administración de la provincia. b. Representar a la Diputación. c. Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en la presente Ley y en la legislación electoral general, de la Comisión de Gobierno y cualquier otro órgano de la Diputación, y decidir los empates con voto de calidad. d. Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras cuya titularidad o ejercicio corresponde a la Diputación Provincial. e. Asegurar la gestión de los servicios propios de la Comunidad Autónoma cuya gestión ordinaria esté encomendada a la Diputación. f. El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia, concertar operaciones de crédito, con exclusión de las contempladas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, siempre que aquéllas esten previstas en el Presupuesto y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 % de sus recursos ordinarios, salvo las de tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento no supere el 15 % de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. g. Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, aprobar las bases de las pruebas para la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas. h. Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre. Esta atribución se entenderá sin perjuicio de lo previsto en el artículo 99.1 y 3 de esta Ley. i. El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Diputación en las materias de su competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este último supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación. j. La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materia de la competencia del Presidente. k. Las contrataciones y concesiones de toda clase, cuando su importe no supere el 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto ni, en cualquier caso, los 1.000.000.000 de pesetas; incluidas las de carácter plurianual cuando su duración no sea superior a cuatro años, siempre que el importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios de Presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía señalada. l. La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y estén previstos en el Presupuesto. m. La adquisición de bienes y derechos cuando su valor no supere el 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto ni los 500.000.000 de pesetas, as como la enajenación de patrimonio que no supere el porcentaje y la cuantía indicados en los siguientes supuestos: • La de bienes inmuebles, siempre que esté prevista en el Presupuesto. • La de bienes muebles, salvo los declarados de valor histórico o artístico cuya enajenación no se encuentre prevista en el Presupuesto. n. Ordenar la publicación y ejecución y hacer cumplir los acuerdos de la Diputación. ñ. Las demás que expresamente les atribuyan las leyes. o. El ejercicio de aquellas otras atribuciones que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asigne a la Diputación y no estén expresamente atribuidas a otros órganos. 2. El Presidente puede delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo la de convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Comisión de Gobierno, decidir los empates con el voto de calidad, concertar operaciones de crédito, la jefatura superior de todo el personal, la separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral, y las enunciadas en los apartados a), i) y j) del número anterior. 3. Corresponde, asimismo, al Presidente el nombramiento de los Vicepresidentes. La Comisión de Gobierno (no está en el libro) Artículo 35. LBRL 1. La Comisión de Gobierno se integra por el Presidente y un número de Diputados no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno. 2. Corresponde a la Comisión de Gobierno: • La asistencia al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones. • Las atribuciones que el Presidente le delegue o le atribuyan las leyes. 11. REGÍMENES PROVINCIALES ESPECIALES: ARCHIPIÉLAGOS Y TERRITORIOS HISTÓRICOS Islas Canarias Antes de la creación de la CA, la organización se basaba en la existencia de:  Dos provincias: Gran Canaria y Tenerife.  Dos Mancomunidades Provinciales Interinsulares que aglutinan a los Cabildos Insulares (órganos de administración insular propia). Con la llegada del Estado autonómico, al ser Canarias una CA biprovincial, no era constitucionalmente posible prescindir de la provincia:  La LBRL mantiene (testimonialmente según Parada) las Mancomunidades Provinciales de Tenerife y Gran Canaria compuestas por los Presidentes de los Cabildos de todas las islas.  Se produce una equiparación entre islas y provincias  los Cabildos se rigen por normas similares a las Diputaciones Provinciales y asumen las competencias de éstas. Baleares Antes de la creación de la CA, la organización se basaba en la existencia de:  Una sola provincia con capital en Palma de Mallorca.  No hay órganos locales similares al caso de Canarias. El Estado autonómico al tratarse de CA uniprovincial lleva a la desaparición de la Diputación Provincial que es sustituida por los órganos autonómicos.  Sin embargo, a nivel de isla se crean los Consejos Insulares que funcionan como Diputaciones Provinciales.  Los Diputados de los Consejos Insulares son los miembros únicos del Parlamento Balear.   TEMA 9. COMPETENCIAS Y RÉGIMEN DE LAS CORPORACIONES LOCALES 1. AUTONOMÍA Y COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS En general, el grado de autonomía de las Entidades Locales depende de: 1) Las competencias garantizadas como propias (frente a Estado, CA, etc). 2) La mayor o menor independencia de su ejercicio. Históricamente no puede hablarse en España de una verdadera autonomía de los municipios y provincias:  Falta un núcleo de competencias exclusivas y privativas.  Excesivo control del Estado sobre ellos. La C se limita a establecer la autonomía de los municipios y queda para el legislador ordinario la determinación de la competencia de la Entidad Local: Artículo 137 C. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. El TC, por otra parte, no ha dejado claro cómo garantizar la autonomía local:  ¿Establecer una tabla de competencias exclusivas?  ¿Limitarse a ser una participación en cada materia pública proporcionalmente a sus intereses? La LBRL sigue el camino de la no delimitación precisa de las competencias, como dice en su exposición de motivos: “En efecto, salvo algunas excepciones, son raras las materias que en su integridad pueden atribuirse al exclusivo interés de las Corporaciones Locales, lógicamente también son raras aquellas en las que no existe interés predominantemente local en juego...” La aparente victoria de la “tesis participativa” y la responsabilidad bifronte del Estado y las CCAA en la legislación local llevarán para Parada a que no tengamos un Régimen local unitario  vuelta al medievalismo local que se impone también en la modificación de la Ley 11/1999. La normativa de la LBRL 1) Competencias mínimas Artículo 26. 1. Los Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: • En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas. • En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes-equivalentes, además: parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos. • En los municipios con población superior a 20.000 habitantes-equivalentes, además: protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público. • En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes-equivalentes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente. 2. Los Municipios podrán solicitar de la Comunidad Autónoma respectiva la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos que les correspondan según lo dispuesto en el número anterior cuando, por sus características peculiares, resulte de imposible o muy difícil cumplimiento el establecimiento y prestación de dichos servicios por el propio Ayuntamiento. 3. La asistencia de las Diputaciones a los Municipios, prevista en el artículo 36, se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios públicos mínimos, así como la garantía del desempeño en las Corporaciones municipales de las funciones públicas a que se refiere el número 3 del artículo 92 de esta Ley. 2) Actividades complementarias propias de otras administraciones públicas Artículo 28. Los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente. 3) Competencias por delegación  El acuerdo de delegación debe determinar el alcance y duración y establecer el control a realizar y los medios.  La efectividad de la delegación requiere aceptación por el Municipio interesado y, en su caso, la consulta a la CA.  La A delegante podrá dirigir y controlar los servicios delegados, emanar instrucciones, enviar comisionados, etc.  Los actos del Municipio se ajustarán a la legislación de la A delegante. 2. LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES La evolución a lo largo de la Historia de la Provincia se ha caracterizado por la mezcla de los planos estatal y provincial. A partir de la LBRL se refleja la nueva complejidad de su delimitación dado el nuevo nivel organizativo que representan las CCAA. Las competencias propias, pues, se basan en la atención de los Municipios que las conforman. Artículo 36 LBRL. 1. Son competencias propias de la Diputación las que les atribuyan, en este concepto, las Leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción publica y, en todo caso: • La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada a que se refiere el apartado a) del número 2 del artículo 31. • La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión. • La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal. • En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la Provincia. Por otra parte, en caso de delegación de competencias por parte del Estado o la CA:  Es voluntaria  deberá ser aceptada por la Diputación Provincial.  Se acompañará de los medios necesarios.  La A delegante puede controlar el ejercicio y revocar la delegación. El último supuesto competencial es la gestión ordinaria de las competencias autonómicas Artículo 8 LBRL. ...., las Provincias y las Islas podrán realizar la gestión ordinaria de servicios propios de la Administración autonómica, de conformidad con los Estatutos de Autonomía y la legislación de las Comunidades Autónomas.  Se trata de una gestión obligatoria, a diferencia de la delegación.  Según Parada tiene problemas de constitucionalidad  ¿como se aúna el principio de autonomía local con la “apropiación forzosa” del aparato local por parte de las CCAA?.  No está regulado el caso de negativa a su ejercicio o mala gestión. 3. DE LA TUTELA DEL ESTADO A LA JUDICIALIZACIÓN DE LOS CONFLICTOS Hasta la C de 1978 existía una tutela grande del Estado sobre los Entes Locales. La sentencia del TC de 2 de Febrero de 1981 declara contraria a la autonomía local gran parte de la Ley de Régimen Local de 1955:  Incompatible con la autonomía local la sustracción de la potestad del municipio para aprobar sus presupuestos.  Inconstitucional la potestad de suspender o sustituir a los Presidentes y miembros de las Corporaciones locales.  Inconstitucional considerar que en las materias no confiadas a la exclusiva competencia de los Entes locales, unos y otros actuarían bajo la dirección administrativa del Mº de la Gobernación. La LBRL de 1985 regula el control del Estado y las CCAA sobre los Entes locales:  Control gubernativo directo (según Parada no utilizado hasta ahora): • Facultad extraordinaria de disolución de los órganos de las Corporaciones locales  gestión gravemente dañosa para los intereses generales y que suponga incumplimiento de obligaciones constitucionales. • Sustitución de la actividad del ente local por la AE o de las CCAA  incumplimiento de obligaciones impuestas por la Ley que afectara al ejercicio de competencias de la AE o de la CA.  Controles de legalidad ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa: • Acto de la Entidad local que infrinja el ordenamiento jurídico. • Acto o acuerdo de la Entidad local que menoscabe la competencia del Estado o de las CCAA o interfiera en su ejercicio. • Acto o acuerdo de la Entidad local que atente gravemente al interés general de España. 4. EL STATUS DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES La LBRL pretende que se profesionalicen abandonando la concepción honorífica anterior que privilegiaba a las personas de posición económica desahogada.  Reserva de los puestos de trabajo de los vecinos que accedan a cargos locales: • Si el cargo de elección es dedicación exclusiva  las Corporaciones abonarán las cotizaciones. • Si no hay dedicación exclusiva  se garantiza la permanencia en el puesto de trabajo actual sin que puedan ser trasladados.  Retribución. Retribuciones 1) Cuando desempeñen funciones con dedicación exclusiva 2) Serán incompatibles con cualquier otra retribución con cargo a los presupuestos de las AAPP y de los Entes y Organismos dependientes. 3) Los miembros de las Corporaciones locales podrán percibir indemnizaciones si lo acuerda el Pleno de la Corporación. 4) Se define el tiempo indispensable para el desempeño del cargo electivo el necesario para asistir a las sesiones del Pleno y de las Comisiones y a las Delegaciones de que forme parte. Comportamiento: ética e imparcialidad Registro de Intereses  Antes de la toma de posesión y si se producen variaciones durante su mandato, deben realizar declaración de sus bienes y actividades privadas. Obligación de abstención, de participar en la deliberación, votación, decisión y ejecución de todo asunto cuando concurra causa de incompatibilidad (Ley de Procedimiento Administrativo). Sin embargo, no existe nulidad absoluta de los contratos  la invalidez sólo se producirá cuando la actuación del miembro haya sido determinante en el acuerdo adoptado. Responsabilidad 1) Regla general de los miembros de órganos colegiados  son responsables de los actos y acuerdos que hayan votado favorablemente. 2) Reglas generales sobre responsabilidad de autoridades y funcionarios:  responsabilidad civil y penal frente a los particulares por actos y omisiones realizados en el ejercicio de sus cargos exigible ante los Tribunales ordinarios  responsabilidad directa frente a la Corporación cuando por dolo o culpa grave hayan causado daños y perjuicios a la propia Corporación o a terceros si ésta ha debido indemnizarles. 3) Responsabilidad disciplinaria  se faculta al Presidente de la Corporación para sancionar con multa a sus miembros por faltas de asistencia no justificadas a las sesiones o incumplimiento reiterado de sus obligaciones. 5. RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO Sesiones 1) Periodicidad  Ordinarias • hab. > 20.000  mínimo 1 al mes. • 5.001 < hab.  20.000  mínimo cada 2 meses. • hab  5.000  mínimo cada 3 meses.  Extraordinarias • Cuando lo decida el Presidente. • Cuando lo soliciten al menos ¼ número legal de miembros * Ningún miembro puede solicitar más de 3 anualmente. * Si una vez solicitada, el Presidente no la convocase en plazo, quedará automáticamente convocada 10 días después de la finalización de dicho plazo. 2) Convocatoria  Debe hacerse al menos con 2 días hábiles de antelación.  En caso de reunión extraordinaria urgente, este carácter debe ser ratificado por el Pleno.  Existe derecho de información de los miembros sobre los asuntos incluidos en el orden del día. 3) Publicidad  Serán públicas las sesiones del Pleno pero no las de la Comisión de Gobierno.  Excepción  pueden ser secretos el debate y la votación sobre asuntos relativos al art. 18.1 C (derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen) cuando lo acuerde el Pleno por mayoría absoluta. Régimen de acuerdos 1) El Pleno se constituye válidamente con la asistencia de 1/3 del número legal de miembros que nunca podrá ser inferior a 3. 2) Ese quorum debe mantenerse durante toda la sesión siendo necesaria la presencia del Presidente y del Secretario de la Corporación o de quienes les sustituyan . 3) La votación será ordinaria salvo que el propio pleno acuerde que sea nominal. 4) El voto puede ser afirmativo, negativo o de abstención; la ausencia equivale a la abstención. 5) Los acuerdos se toman por mayoría simple entre los presentes. 6) Quorum especial para el caso de creación, supresión o alteración de Municipios o de entidades inframunicipales  voto favorable de 2/3 del número de hecho y, en todo caso, mayoría absoluta del número legal de concejales. 7) Quorum especial limitado para otros acuerdos como la aprobación y modificación del Reglamento orgánico, transferencias de funciones a otras AAPP, etc  mayoría absoluta del número legal de miembros. Régimen de actos y ordenanzas 1) Procedimiento de aprobación de ordenanzas locales Artículo 49 LBRL. La aprobación de las ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento: • Aprobación inicial por el Pleno. • Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias. • Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno. En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional 2) Conflictos de atribuciones Artículo 50 LBRL. 1. Los conflictos de atribuciones que surjan entre órganos y entidades dependientes de una misma Corporación local se resolverán: • Por el Pleno, cuando se trate de conflictos que afecten a órganos colegiados, miembros de éstos o entidades locales de las previstas en el artículo 45. • Por el Alcalde o Presidente de la Corporación, en el resto de los supuestos. 2. Los conflictos de competencias planteados entre diferentes entidades locales serán resueltos por la Administración de la Comunidad Autónoma o por la Administración del Estado, previa audiencia de las Comunidades Autónomas afectadas, según se trate de entidades pertenecientes a la misma o a distinta Comunidad, y sin perjuicio de la ulterior posibilidad de impugnar la resolución dictada ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. 3) Resoluciones que ponen fin a la vía administrativa Artículo 52 LBRL. 2. Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades: • Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una Ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, o cuando proceda recurso ante estas en los supuestos del artículo 27.2 (delegación). • Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa. • Las de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal. 4) Impugnación de actos, acuerdos y ejercicio de acciones Artículo 63 LBRL. 1. Junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico: • La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas, en los casos y términos previstos en este capítulo. • Los miembros de las Corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos. Parada entiende que esta última regla es una excepción al principio de que las minorías deben acatar los acuerdos de las mayorías. Privilegio en la impugnación por parte del Estado y las CCAA  pueden solicitar ampliación de información y, en estos casos, se interrumpe el plazo para formular el requerimiento previo. En cuanto a los vecinos, podrán actuar en defensa de los bienes y derechos de la Corporación: Artículo 68 LBRL. 2. Cualquier vecino que se hallare en pleno goce de sus derechos civiles y políticos podrá requerir su ejercicio a la entidad interesada. Este requerimiento, del que se dará conocimiento a quienes pudiesen resultar afectados por las correspondientes acciones, suspenderá el plazo para el ejercicio de las mismas por un término de treinta días hábiles. 3. Si en el plazo de esos treinta días la entidad no acordara el ejercicio de las acciones solicitadas, los vecinos podrán ejercitar dicha acción en nombre e interés de la entidad local. 4. De prosperar la acción, el actor tendrá derecho a ser reembolsado por la entidad de las costas procesales y a la indemnización de cuantos daños y perjuicios se le hubieran seguido.   TEMA 10. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL Y LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES 1. EVOLUCIÓN Y PROBLEMÁTICA GENERAL Administración Institucional o Especializada (AE)  conjunto de las organizaciones de carácter técnico de que se sirven los Entes territoriales para cumplir funciones de servicio público o intervención administrativa. Frente a la territorial, conlleva una descentralización de servicios también denominada “ficticia”. Características básicas: 1) Especialidad de sus fines 2) Dependencia de un ente territorial 3) Personalidad jurídica independiente de ese ente. La AE comprende dos tipos de entes:  Entes de base institucional.  Entes de base corporativa. Antecedentes 1) Fábricas reales  Siglo XVIII  Antecedente de las Empresas públicas de hoy. 2) Establecimientos públicos  Siglo XIX  Para la gestión de servicios públicos asistenciales (benéficos, sanitarios, docentes)  Singularidad  subordinación jerárquica pero relativa independencia en la gestión del servicio. 3) Cajas especiales  Siglo XX  Órganos administrativos ordinarios con excepciones a dos principios básicos: unidad de caja y especialidad .  Por tanto, creaban y administraban por sí mismos al margen de las reglas presupuestarias.  No tenían personalidad jurídica independiente y eran más proclives a la corrupción. Problemática  Derecho privado y huida del Derecho administrativo Parada no ve con buenos ojos la aplicación de la forma privada a Organismos que ejercen funciones públicas eximiéndoles del control que supone el DA. La LOFAGE sigue esa línea y pretende reconducir los Organismos públicos (“Entidades públicas empresariales”) a la categoría de “Sociedades mercantiles estatales” donde, según el profesor Parada, la “evasión” del Derecho Público es total. 2. MARCO NORMATIVO Y CLASES DE ENTES INSTITUCIONALES ESTATALES Regulados en la LOFAGE como “Organismos públicos estatales”. Artículo 41 LOFAGE. Son Organismos públicos los creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado, para la realización de cualquiera de las actividades previstas en el apartado 3 del artículo 2, cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional. Artículo 2 LOFAGE. 3. Los Organismos públicos previstos en el Título III de esta Ley tienen por objeto la realización de actividades de ejecución o gestión tanto administrativas de fomento o prestación, como de contenido económico reservadas a la Administración General del Estado; dependen de ésta y se adscriben, directamente o a través de otro Organismo público, al Ministerio competente por razón de la materia. a través del órgano que en cada caso se determine. Estos Entes gozan de:  Personalidad jurídica propia diferenciada.  Patrimonio y tesorería propios.  Autonomía de gestión. Se clasifican en: 1) Organismos autónomos • Encargados de la realización de actividades fundamentalmente administrativas relacionadas con fomento, prestaciones o gestión de servicios públicos. • Sometidos plenamente al Derecho Público. • Dependen de un Ministerio. • MUFACE , FROM , CSIC , ISFAS , INTA , Consejo Superior de Deportes, Agencia Española de Cooperación Internacional, INEM, Instituto de la Mujer, Confederaciones Hidrográficas, Parques Nacionales. 2) Entidades públicas empresariales • Encargadas de la realización de actividades prestacionales, gestión de servicios o producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación económica. • Se rigen en general por el Derecho Privado aunque les resulta aplicable el régimen de Derecho público en relación con el ejercicio de potestades públicas y ciertos aspectos de su funcionamiento. • Dependen de un Ministerio o de un Organismo autónomo. • CDTI , Red. es, Gerencia del Sector de Construcción Naval, RENFE, AENA, RTVE. 3) Sociedades mercantiles estatales • Se rigen íntegramente por el ordenamiento jurídico privado. • Excepción a lo anterior  las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y contratación. • No podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública. • Agencia Industrial del Estado (empresas del desaparecido INI), SEPI, RTVE, Corporación Bancaria de España S.A., Dirección General del Patrimonio del Estado, Puertos del Estado. 4) Organismos “Apátridas” (Parada) u Organismos Públicos con Régimen Específico (MAP) • Se rigen por sus Estatutos. • Banco de España, AEAT, Instituto Cervantes, Cámaras Oficiales (Comercio, Industria, Navegación), Seguridad Social, RENFE, Patrimonio Nacional, Correos y Telégrafos. 3. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS Artículo 45 LOFAGE. 1. Los Organismos autónomos se rigen por el Derecho administrativo y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos. Parada opina que la definición no obsta para que también posean funciones de policía (de limitación, sancionatoria o arbitral) sobre la actividad de los administrados. El nombramiento de los titulares de los órganos y la contratación del personal se rige por las normas generales de las AAPP en estos asuntos. Respecto a su patrimonio:  Disponen de patrimonio propio.  Además, pueden tener adscritos para su administración bienes de patrimonio del Estado.  Podrán arrendar, adquirir a título oneroso o gratuito bienes y derechos, incorporándose al Patrimonio del Estado los bienes que resulten innecesarios para el cumplimiento de sus fines. Su régimen presupuestario, de contabilidad y control financiero es el establecido en la Ley General Presupuestaria. Están sometidos al control de eficacia, ejercido por el Ministerio al que estén adscritos. Sus actos y resoluciones son susceptibles de los recursos administrativos de la LRJ-PAC. 4. ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES Artículo 53 LOFAGE. 1. Las entidades públicas empresariales son Organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. 2. Las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta Ley, en sus estatutos y en la legislación presupuestaria. Son Entes a medio camino entre los Organismos Autónomos y las sociedades estatales puras  tienen un régimen jurídico mixto. Diferencia con los Organismos Autónomos:  La Entidad Pública Empresarial puede generar ingresos.  La actividad principal de la Entidad Pública Empresarial se rige por Derecho privado. Parada cree que también tienen funciones de policía (limitación, sancionatoria, arbitral) sobre los ciudadanos. Selección del personal:  Directivo  contrato laboral de alta dirección, criterios de competencia profesional y experiencia en puestos de responsabilidad en el ámbito privado o público.  Resto  convocatoria pública basada en igualdad, mérito y capacidad, aunque Parada critica que no se impongan procedimientos reglados para la selección. Las determinación y modificación de las retribuciones del personal requieren informe conjunto, previo y favorable de los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda. Los actos y resoluciones son impugnables a través de los procedimientos de la LRJ-PAC. Patrimonio:  Disponen de patrimonio propio.  Pueden tener bienes adscritos por la AGE.  El régimen de gestión de sus bienes es el mismo que para los Organismos Autónomos. Régimen presupuestario, de contabilidad y control es el establecido en la Ley General Presupuestaria. Están sometidas al control de eficacia del Ministerio correspondiente. El control de los compromisos adquiridos en un convenio o contrato-programa corresponde a la Comisión de seguimiento regulada en el propio convenio y al Ministerio de Economía y Hacienda. 5. SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES LOFAGE: DISPOSICIÓN ADICIONAL DUODÉCIMA. Las sociedades mercantiles estatales se regirán íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el Ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y contratación. En ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública. La sociedad mercantil estatal se basa en títulos representativos del capital cuya titularidad corresponde al Estado. A diferencia de las sociedades mercantiles comunes, no pueden ser controladas por los socios minoritarios por lo que la Ley General Presupuestaria impone formas de control específicas:  Elaboración anual de un programa de actuación, inversiones y financiación.  Elaboración de un presupuesto de explotación y un presupuesto de capital donde se detallen los recursos y dotaciones anuales correspondientes. El control de eficacia se realiza por el Organismo autónomo que tenga participación mayoritaria o, en su caso, por el Ministerio del que dependan directamente.   6. LOS ENTES PÚBLICOS ATÍPICOS O APÁTRIDAS Órganos no sujetos a la regulación general sino a sus peculiares estatutos. Regulados en la LOFAGE (Disposiciones Adicionales 6ª a 11ª) DISPOSICIÓN ADICIONAL SEXTA. Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. A las Entidades gestoras y la Tesorería General de la Seguridad Social les serán de aplicación las previsiones de esta Ley, relativas a los Organismos autónomos, salvo lo dispuesto en el párrafo siguiente. El régimen de personal, económico-financiero, patrimonial, presupuestario y contable de las Entidades gestoras y la Tesorería General de la Seguridad Social, así como el relativo a la impugnación y revisión de sus actos y resoluciones y a la asistencia jurídica, será el establecido por su legislación específica, por la Ley General Presupuestaria en las materias que sea de aplicación y supletoriamente por esta Ley. DISPOSICIÓN ADICIONAL SÉPTIMA. Régimen jurídico del Consejo de Estado. El Consejo de Estado se regirá por su legislación específica. DISPOSICIÓN ADICIONAL OCTAVA. Régimen jurídico del Banco de España y de los Fondos de Garantía de Depósitos en Entidades de Crédito. El Banco de España, así como los Fondos de Garantía de Depósitos en Establecimientos Bancarios, en Cajas de Ahorro y en Cooperativas de Crédito se regirán por su legislación específica. DISPOSICIÓN ADICIONAL NOVENA. Régimen jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, del Consejo Económico y Social y del Instituto Cervantes. La Agencia Estatal de Administración Tributaria, el Consejo Económico y Social y el Instituto Cervantes continuarán rigiéndose por su legislación específica, por las disposiciones de la Ley General Presupuestaria que les sean de aplicación y supletoriamente por esta Ley. DISPOSICIÓN ADICIONAL DÉCIMA. Régimen jurídico de determinados Organismos públicos. 1. La Comisión Nacional del Mercado de Valores, el Consejo de Seguridad Nuclear, el Ente Público RTVE, las Universidades no transferidas, la Agencia de Protección de Datos, el Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX), el Consorcio de la Zona Especial Canaria, la Comisión Nacional de Energía y la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones se regirán por su legislación específica y supletoriamente por esta Ley. El Gobierno y la Administración General del Estado ejercerán respecto de tales Organismos las facultades que la normativa de cada uno de ellos les asigne, en su caso, con estricto respeto a sus correspondientes ámbitos de autonomía. 2. Los Organismos públicos a los que, a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, se les reconozca expresamente por una Ley la independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado, se regirán por su normativa específica en los aspectos precisos para hacer plenamente efectiva dicha independencia o autonomía. En los demás extremos y, en todo caso, en cuanto al régimen de personal, bienes, contratación y presupuestación, ajustarán su regulación a las prescripciones de esta Ley, relativas a los Organismos públicos que, en cada caso resulten procedentes, teniendo en cuenta las características de cada Organismo. 3. En todo caso, los Organismos públicos referidos en los apartados 1 y 2 de esta disposición adicional estarán sujetos a las disposiciones de la Ley General Presupuestaria que les sean de aplicación. DISPOSICIÓN ADICIONAL UNDÉCIMA. Régimen jurídico del Organismo autónomo Correos y Telégrafos. 1. El actual Organismo autónomo Correos y Telégrafos tendrá la condición de entidad pública empresarial y se regirá por lo dispuesto en la presente Ley. Le será de aplicación la legislación contenida en el artículo 99 de la Ley 31/1990, de 27 de Diciembre, en lo relativo a sus funciones, así como a su régimen patrimonial al amparo del artículo 56 de esta Ley. Asimismo, de acuerdo con las previsiones de la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, el régimen de contratación de la entidad será el previsto en la Ley 31/1990. Los recursos económicos de la entidad podrán provenir de cualquiera de los enumerados en el apartado 1 del artículo 65 de la presente Ley. 2. Al personal de la entidad pública empresarial Correos y Telégrafos le seguirá siendo de aplicación el régimen establecido en el artículo 99 de la Ley 31/1990, de 27 de Diciembre, y sus disposiciones de desarrollo. 3. En el plazo de seis meses contados a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, deberá aprobarse por el Gobierno el Estatuto de la entidad pública empresarial conforme a las previsiones establecidas en la misma y en la presente disposición adicional. 7. LAS EMPRESAS DE ECONOMÍA MIXTA Se encuentran en la frontera entre las organizaciones públicas y las privadas. Organismo en el que se unen, para realizar un servicio público, los Entes públicos y los particulares aportando unos y otros una parte del capital. Se regulan por la Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas. Esta Ley las define como aquellas en que el Estado participe por sí o por medio de un Ente público estatal en concurrencia con personas naturales o jurídicas. Cuando el capital público es mayoritario está dispensada de la legislación contractual constituyendo una forma de gestión directa:  Se trata de un contrato directo o negociado.  En todo caso, la empresa aparece como parte contratante del Estado con las obligaciones y derechos propios del concesionario de servicios públicos. El Estado no puede elegir libremente sus socios privados  reglas de publicidad y concurrencia de adjudicación de contratos administrativos. Cuando el capital público es minoritario,  Debe entenderse que estaríamos ante una forma indirecta de gestión de un servicio público (al igual que otras como la concesión, la gestión interesada o el concierto).  Se deben aplicar los procedimientos de selección de contratistas y la adjudicación a través de concurso abierto o restringido.  Parada opina que esto último conduce al absurdo de que los particulares se arriesguen a aportar sus capitales sin saber si les va a ser adjudicada la gestión del servicio. El Reglamento de Contratos del Estado impone la primera situación (capital público mayoritario) aunque la regla es dispensable cuando el Gobierno acuerde expresamente lo contrario  en este caso, hay que nombrar un Delegado del Gobierno en la sociedad en funciones de vigilancia y control . La Ley de Contratos del Estado define a las empresas mixtas de forma similar e impone consideraciones casi miméticas a las de la Ley 13/1995. El Real Decreto Legislativo 2/2000 aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas que queda derogada como Ley 13/1995. En la actualidad, estas empresas se han trasladado al campo de los servicios sociales y, en particular, a sectores como el de urbanismo y vivienda. 8. LAS AGRUPACIONES DE ENTES PÚBLICOS. LOS CONSORCIOS Figura recogida en la LBRL  entes institucionales resultado de integración de entes territoriales. Artículo 87 LBRL. Las entidades locales pueden constituir consorcios con otras Administraciones Públicas para fines de interés común o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público, concurrentes con los de las Administraciones Públicas. El consorcio sirve para canalizar la asociación de Municipios con otras AAPP no municipales o bien con particulares para crear un Ente institucional y no territorial. El consorcio tiene personalidad jurídica propia y aprobará un Estatuto que determine su régimen orgánico y financiero.  Según Parada esto da pie a que los Estatutos puedan determinar la creación de una Empresa mercantil o de economía mixta o bien adjudicar el servicio a un concesionario.  En los órganos de dirección del consorcio se integrarán representantes de todas las entidades consorciadas. 9. LAS PROBLEMÁTICA DE LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES EN ESPAÑA Administración Institucional  constelación de organismos personificados pero sujetos política y jurídicamente al control de Gobierno: nombra y destituye libremente a sus directivos. Administración Independiente  organismos especializados con pretensiones de independencia política y jurídica  Limitación del poder de nombramiento y sustitución de sus directivos por el Gobierno.  Es una independencia “orgánica” y relativa (Parada ).  Quedan fuera de este grupo aquellas A que tienen asegurada su independencia con otras técnicas (p.ej. los Registros administrativos) o las que realizan una función interna sin relación con los administrados. 10. LOS SUPUESTOS DE AUTONOMÍA INSTITUCIONAL CONSTITUCIONALMENTE GARANTIZADA No todos los órganos citados en la C pueden ser catalogados como “administraciones independientes”:  Defensor del Pueblo que sí es considerado así en Francia e Italia.  Tribunal de Cuentas  clara dependencia del legislativo.  Consejo de Estado  el Gobierno nombra al Presidente y a los Consejeros Permanentes y Electivos. En otros casos, la situación es dudosa:  Consejo Económico y Social • El Gobierno elabora los proyectos de planificación con la colaboración de las CCAA y los Sindicatos. • El Gobierno nombra al Presidente pero 2/3 de sus miembros los nombran los sindicatos y las patronales. • Parada entiende que, de todas formas y al ser órgano consultivo, no debe considerarse Administración independiente.  Colegios Profesionales • La C impone para ellos una administración autogestionaria y democrática. • Dispone de independencia pero no pueden considerarse parte de la Administración del Estado aunque sí sean Administración Pública. Universidades La Ley 11/1983 de Reforma Universitaria reconoce y confirma la autonomía de las Universidades que ya aparece recogida en la C. Sus órganos son elegidos y cesados por los miembros de la comunidad universitaria (profesores, personal no docente y alumnos) sin intervención del Gobierno. La coordinación con la política educativa la realiza un organismo que es también administración independiente  Consejo de Universidades, donde participan el Gobierno, las CCAA, el Senado, las Universidades y el Congreso. Consejo de la Juventud Creado por Ley 18/1983 y pretende desarrollar el art. 48 de la C (promover las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural). Su actividad es de fomento del asociacionismo juvenil y la colaboración con la Administración. En sus órganos rectores no hay ningún miembro nombrado por el Gobierno. Ente Público Radiotelevisión Española Ente considerado Administración independiente que se cobija en el art. 20 de la C (la Ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado...y garantizará el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos...). El Gobierno nombra al Director del Ente Público mientras que el Congreso y el Senado eligen a los miembros del Consejo de Administración. Parada entiende que el resultado no es el querido por la C  el control parlamentario no se compagina con el ehecho de hacer a las Cortes las verdaderas responsables de la gestión del Ente. 11. ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES NO PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN 1) Consejo de Seguridad Nuclear  Creado por Ley 15/1980.  Poder y responsabilidad en manos del legislativo, independencia respecto del Gobierno.  Competencias  exclusivas en materia de seguridad nuclear y, en particular, inspección de instalaciones nucleares y emisión de informes preceptivos y vinculantes para la denegación de concesiones sobre éstas. 2) Administración Electoral  Organización sin personalidad jurídica.  Su Junta Central se nombra en su mayoría por el Consejo del Poder Judicial aunque 5 de sus magistrados se nombran por el Gobierno a propuesta de las organizaciones políticas.  Poderes omnímodos durante el proceso electoral en todo lo relacionado con la campaña y proclamación de candidatos y elegidos. 3) Banco de España  La Ley le dota de “autonomía respecto a la Administración del Estado”.  Independiencia orgánica  miembros del Consejo General del Banco, nombrados por el Gobierno, no pueden ser removidos por éste durante su mandato salvo “incapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones, incumplimiento grave de sus obligaciones, incompatibilidad sobrevenida o procesamiento por delito doloso”.  Cierta independencia funcional  circulares (son verdaderos reglamentos) y sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa en aspectos relativos a normas sobre política monetaria. 4) Comisión Nacional del Mercado de Valores  Creada por Ley 24/1988.  Integrada por los Directores Generales del Tesoro, el Subgobernador del Banco de España + Presidente, Vicepresidente y 3 Consejeros nombrados por el Gobierno..  Los miembros pueden ser separados por incumplimiento grave de sus obligaciones, incapacidad permanente para realizar su función, incompatibilidad sobrevenida o condena por delito doloso, previa instrucción de expediente. 5) Tribunal de Defensa de la Competencia  No es un órgano jurisdiccional: • Algunas de sus funciones son propias de los órganos interventores de la Administración. • No resuelve en último lugar y definitivamente  sus resoluciones son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin limitación de motivos.  Sus miembros son nombrados por el Gobierno y sólo pueden ser destituidos por causas justas y tasadas por la Ley. 6) Agencia de Protección de Datos  Actúa con plena independencia de las AAPP en el ejercicio de sus funciones  limitar el uso de la informática y otros métodos de tratamiento de datos para garantizar el honor, la intimidad de las personas físicas y el pleno ejercicio de sus derechos.  El director del Consejo Consultivo es nombrado por el Gobierno y no está sujeto a instrucción alguna mientras que los miembros de aquél pueden ser separados por las causas indicadas para la CNMV previa instrucción de expediente.  Parada opina que no puede decirse que sea un órgano realmente independiente dado el nombramiento por el Gobierno del director del Consejo. 7) Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones  Creada por Ley 12/1997, se rige por normas propias en lo que asegure su independencia funcional.  Misión  salvaguardar la competencia efectiva en el mercado de las telecomunicaciones y ejercer de órgano arbitral en los conflictos del sector.  Los miembros del Consejo son nombrados por el Gobierno entre personas de reconocida competencia profesional y tienen un status de inamovilidad (renuncia, expiración de mandato y separación por las causas ya indicadas anteriormente, previo expediente).  Sus instrucciones son vinculantes para las entidades que operen en el sector una vez publicadas en el BOE  tiene potestad sancionadora.  Su potestad arbitral no tiene “carácter público” y se rige por la Ley de Arbitraje.  Tiene patrimonio propio.   12. PROBLEMÁTICA CONSTITUCIONAL SOBRE LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES En casi todos los países, las Administraciones independientes son constantemente cuestionadas desde el punto de vista de su constitucionalidad (excepto en Inglaterra)  se entiende que toda Administración tiene que estar sometida al control normal del DA. Punto indiscutible  La C en su art. 97 define que el Gobierno “dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado...” Esa dirección implica, en principio, la libre designación y remoción de los titulares de todos los órganos directivos de las organizaciones que forman la AP  sólo si es así, se puede exigir responsabilidad al Gobierno respecto a su eventual defectuoso funcionamiento. Por otra parte, ningún precepto constitucional autoriza a amputar por ley ordinaria esa capacidad de dirección y responsabilidad. Tampoco es asumible para Parada que esa responsabilidad del nombramiento de titulares de órganos de la Administración deba asumirse por el Parlamento  es incompatible con la función de control del ejecutivo que éste tiene. Parada opina que tampoco es transmisible tal responsabilidad al Poder Judicial  mermaría su necesaria independencia. Por último, Parada entiende que hay otra razón para rechazar en el constitucionalismo español la técnica de las Administraciones Independientes  exigencia de la C para todas las A de que sirvan con objetividad a los intereses generales: no puede haber unas administraciones más objetivas que otras. TEMA 11. LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA 1. CARACTERIZACIÓN GENERAL Las Corporaciones son asociaciones forzosas de particulares, creadas por el Estado, que les atribuye personalidad jurídica pública para desempeñar funciones de interés general con carácter monopolístico. Esta función no os óbice para que defiendan y gestionen intereses privativos de sus miembros y se autofinancien a través de estos. Colegios Profesionales, Cámaras Oficiales, Federaciones Deportivas, Comunidades de Regantes. Constituyen el límite entre los entes públicos y los privados y su régimen jurídico es mixto:  Fines institucionales y funcionamiento de su estructura orgánica  Derecho público y Jurisdicción Contencioso-Administrativa.  Actividad medial, logística o intendencia, contratación, régimen de sus empleados, bienes, controles de cuentas  Derecho privado. Eligen a sus propios representantes sin que el Estado realice ningún nombramiento. Diferencias relevantes en cuanto al substrato sociológico:  Entes locales  conjunto de habitantes de una circunscripción territorial.  Entes institucionales  conjunto de medios personales y materiales afectados a un servicio público concreto.  Corporaciones  grupo humano definido en función de una comunidad de intereses o el ejercicio de una determinada actividad. Diferencia con asociaciones privadas y sindicatos:  Origen público de su constitución  es un acto de poder más que un acuerdo de sus miembros.  Obligatoriedad indirecta de la integración de sus miembros  es requisito sine qua non para el ejercicio de determinada profesión o actividad.  Carácter monopolístico  no cabe más que una sola y única organización corporativa para operar con determinadas finalidades. 2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Preexisten al Estado moderno  única forma generalizada de organización social en el Antiguo Régimen. Con el Estado liberal pasan a estar penalmente perseguidas por contrarias al riguroso individualismo. Finalmente, en el siglo XX son utilizadas como instrumento de la Administración. 3. EL MARCO CONSTITUCIONAL La C no permite que los sindicatos obreros y patronales puedan ser configurados como Corporaciones públicas (como ocurrió en el pasado reciente): Artículo 7. Los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la Ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos. En cuanto a las organizaciones corporativas preexistentes a la C, parece que ésta reconoce tanto a los Colegios profesionales como a las Organizaciones profesionales (Cámaras): Artículo 36. La Ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos. Artículo 52. La Ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos. En la C, en todo caso, no se recoge la obligatoriedad de afiliación lo que sí consagra la LOAPA (art. 15) que crea una especie de estatuto mínimo de la Administración Corporativa adaptándose al Estado de las Autonomías. La compatibilidad con otras asociaciones privadas de profesionales o sindicatos que cubran el mismo ámbito personal no admite duda  sin embargo, no habilitarían para el ejercicio profesional. Obligatoriedad de afiliación a los Colegios Profesionales Reconocida por el TC la Sentencia 89/1989. Otras sentencias posteriores han extendido la afiliación obligatoria para algunos profesionales funcionarios (Médicos de la Seguridad Social, entre otros). Parada entiende que existe un trato discriminatorio respecto de otros funcionarios a los que no se exige la colegiación para servir a la Administración pública  Abogados del Estado, Economistas, Farmacéuticos, etc. Obligatoriedad relativa de adscripción a las Cámaras La Sentencia 132/1989 del TC sienta una doctrina flexible:  No considera la adscripción obligatoria a las Cámaras al no considerarla contemplada en el art. 52 C.  Sí la declara admisible “cuando venga determinada por la relevancia del fin público... o la dificultad de obtener tal fin sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo”. En esta línea, en Sentencia de 1994, declara la inconstitucionalidad de la adscripción obligatoria a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación. Sin embargo, en la Sentencia de 1996 (con varios votos particulares) el TC suaviza esta situación considerando diferente la situación de las cámaras de comercio, industria y navegación y dejando abierta la idea de adscripción obligatoria . Las Federaciones Deportivas La Sentencia del TC de 1985 declara a éstas “asociaciones de configuración legal, cuyo objeto es el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo” y las reconoce como asociaciones voluntarias. Parada estima que la sentencia esquiva la naturaleza corporativa y pública de estas organizaciones  la adscripción es obligatoria para poder practicar profesionalmente el deporte. 4. DELIMITACIÓN, NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS Tanto de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley 29/1998) como de la Ley de Colegios Profesionales se pueden colegir que las Cámaras y los Colegios Profesionales son Corporaciones Públicas. El TC por su parte avala esta tesis al considerar las Cámaras como Corporaciones públicas y sus actos como administrativos. En todo caso, el régimen jurídico de las Corporaciones es mixto:  Elementos públicos  creación por acto de poder, encuadramiento forzoso, ejercicio de funciones públicas.  Elementos privados  base social privada, autogestión, ciertos fines privados. En cuanto al orden de aplicación de las fuentes:: 1º) La norma básica creadora de cada Corporación (estatal o autonómica) 2º) Las normas propias de la Corporación o Derecho estatutario. 3º) Los principios generales del DA, salvo reenvío expreso a normas específicas. Sujeción al Derecho público y consideración de sus actos como administrativos:  Competencias relativas sus fines  Régimen de admisión y colegiación  Aprobación de normas sobre tarifas y honorarios  Actividad certificante  Etc. Sujeción al Derecho privado y competencia de la jurisdicción civil:  Régimen de sus empleados  Actividad contractual civil  Gestión de sus bienes (que son bienes privados) Frente a los Entes institucionales se caracteriza por:  La legitimidad para impugnar los actos del Estado o las CCAA  pueden tener intereses opuestos.  Incomunicabilidad patrimonial, financiera y de responsabilidad patrimonial entre la Corporación y el Estado y las CCAA. Las relaciones de tutela respecto del Estado o las CCAA son diversas y dependen de las normas constitutivas de cada Corporación. 5. LOS COLEGIOS PROFESIONALES Fundamento  el ejercicio de determinadas profesiones, que requieren una aptitud garantizada para una titularidad estatal, debe condicionarse a una disciplina específica que el Estado transfiere a la Corporación. Ley de Colegios Profesionales (Ley 2/1974)  el artículo 1 los define e indica sus fines esenciales: Artículo 1. 1. Los Colegios Profesionales son Corporaciones de derecho público, amparadas por la Ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. 3. Son fines esenciales de estas Corporaciones la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación exclusiva de las mismas y la defensa de los intereses profesionales de los colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial y de las específicas de la Organización Sindical en materia de relaciones laborales. Sus funciones pueden resumirse de la forma siguiente:  Colaboración con la Administración.  Ordenación deontológica.  Regulación de honorarios.  Disciplina profesional.  Asistencia social a sus miembros. La creación de un Colegio debe ser por Ley a petición de los profesionales interesados. La fusión, absorción y disolución de un Colegio se promoverá por la propia Corporación de acuerdo con sus Estatutos. Esta Ley otorga mayor autonomía a cada Colegio respecto del Ministerio:  El Ministerio no tiene funciones de tutela y sólo es órgano de relación con la Administración Pública.  Los actos de los Colegios y sus Consejos Generales no son recurribles ante la AE  una vez agotados los recursos corporativos son directamente recurribles ante la JCA. Se organizan en ámbitos territoriales y existe un órgano de segundo grado si este ámbito no es nacional  los Consejos Generales:  Elaboran los Estatutos Generales de la Profesión (aprueba el Gobierno).  Elaboran los Estatutos de los Colegios.  Visan el reglamento de régimen interior de estos.  Resuelven los recursos contra los actos de los Colegios y dirimen los conflictos entre estos.  Ejercen funciones disciplinarias sobre los miembros de las Juntas directivas.  Tienen la misma consideración de Corporaciones de Derecho público. Reglas de fondo de la organización profesional:  Prohibición de numerus clausus  todo el que cumpla las condiciones tiene que ser admitido en el Colegio.  Colegiación obligatoria  requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones en el ámbito territorial . Algunas CCAA han dictado Leyes de Colegios Profesionales  Cataluña y Canarias (siguen en lo esencial el modelo de la Ley estatal) 6. LAS CÁMARAS OFICIALES, EN ESPECIAL LAS DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN Son agrupaciones forzosas creadas por el Estado para la autogestión de intereses económicos generales y sectoriales de colectivos que realizan determinada actividad o son titulares de determinados bienes. La organización cameral moderna tiene su origen en Francia a principios del siglo XiX. En España se puede hablar de ellas desde 1886. Las organizaciones camerales más típicas son las de Comercio, Industria y Navegación, reguladas por la Ley 3/1993, que las define: Artículo 1. Naturaleza. 1. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y, en su caso, de Navegación son Corporaciones de derecho público con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas, sin menoscabo de los intereses privados que persiguen. Su estructura y funcionamiento deberán ser democráticos. Estas Cámaras representan y defienden los intereses generales del comercio, la industria y la navegación así como prestan servicios a las empresas que ejerzan estas actividades. Parada opina que la mayor parte de sus funciones no pueden calificarse como públicas (aunque la Ley lo haga así): Artículo 2. Funciones. 1. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación tendrán las siguientes funciones de carácter público-administrativo: • Expedir certificados de origen y demás certificaciones relacionadas con el tráfico mercantil, nacional e internacional, en los supuestos previstos en la normativa vigente. • Recopilar las costumbres y usos normativos mercantiles, así como las prácticas y usos de los negocios y emitir certificaciones acerca de su existencia. • Proponer al Gobierno, a través del Ministerio de Economía y Hacienda, cuantas reformas o medidas crean necesarias o convenientes para el fomento del comercio, la industria y la navegación. • Ser órgano de asesoramiento de las Administraciones Públicas, en los términos que las mismas establezcan, para el desarrollo del comercio, la industria y la navegación. • Desarrollar actividades de apoyo y estímulo al comercio exterior, en especial a la exportación, y auxiliar y fomentar la presencia de los productos y servicios españoles en el exterior, mediante la elaboración y ejecución del Plan Cameral de Promoción de las Exportaciones que se aprobará periódicamente. • Colaborar con las Administraciones educativas competentes en la gestión de la formación práctica en los centros de trabajo incluida en las enseñanzas de Formación Profesional reglada, en especial en la selección y homologación de centros de trabajo y empresas, en su caso, en la designación de tutores de los alumnos y en el control del cumplimiento de la programación. • Tramitar los programas públicos de ayudas a las empresas en los términos que se establezcan en cada caso, así como gestionar servicios públicos relacionados con las mismas cuando su gestión le corresponda a la Administración del Estado. • Llevar un censo público de todas las empresas, así como de sus establecimientos, delegaciones y agencias radicados en su demarcación. • Desempeñar funciones de arbitraje mercantil, nacional e internacional, de conformidad con lo establecido en la legislación vigente. Destacar la elaboración del Plan Cameral de Promoción de las Exportaciones que se aprueba anualmente y al que se afectan 2/3 de la cuota obligatoria que tienen que pagar los asociados. Diferencias con los Colegios Profesionales:  No tienen competencia alguna en materia deontológica ni disciplinar sobre los asociados o miembros.  Las relaciones de sus socios entre sí o con terceros y la política comercial e industrial es competencia de la A.  No tienen competencia alguna en materia de precios (los Colegios fijan los honorarios mínimos). Aspectos organizativos:  Regla general  una Cámara por provincia.  Órgano supremo  Pleno (vocales elegidos por sufragio directo entre los electores y un porcentaje elegido por los propios vocales entre personas de reconocido prestigio).  Otros órganos  Comité Directivo y Presidente, elegidos entre los vocales del Pleno.  Consejo Superior de Cámaras  su Pleno está formado por los Presidentes de todas las Cámaras más 8 miembros elegidos por el propio Consejo. Todos los actos y acuerdos están sujetos en forma y procedimiento al DA y son impugnables ante la JCA por los propios miembros de la Cámara . El personal de las Cámaras está sometido al Derecho laboral con la excepción del Secretario General de la Cámara cuyo nombramiento se hace por concurso público. La tutela de las Cámaras corresponde a las CCAA, si están transferidas, y al Estado en el resto de casos y, en todos ellos, en lo que se refiere a las actividades relativas al Comercio Exterior. 7. OTRAS CÁMARAS OFICIALES Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana En su momento, existía la obligatoriedad de la inscripción de todo propietario de fincas urbanas. Las funciones principales eran:  Protección, defensa y representación de la propiedad urbana.  Promoción, conservación, estudio y difusión de la propiedad.  Establecimiento de servicios en beneficio del sector.  Colaboración con la AP en las funciones que afecten a la propiedad urbana. Actualmente están en fase de extinción a partir de sendas Leyes de Presupuestos (1989 y 1990) que han ido eliminando sucesivamente la cuota de exacción, la obligatoriedad de afiliación y, por último, determinan su supresión como Corporaciones de Derecho público . El RD de 1994 insiste en esta línea. Como Corporaciones voluntarias subsiste este tipo de organización en Cataluña, País Vasco, Madrid y Baleares.   Cofradías de pescadores RD 60/1978. En la regulación no se indica nada sobre obligatoriedad. Unen en la misma corporación a pescadores y armadores. Organización:  Junta General o Asamblea  igual número de trabajadores y armadores.  Cabildo  elegido por la Junta General entre sus miembros manteniendo la paridad.  Patrón Mayor  elegido por la Junta General entre sus miembros. Cámaras Agrarias Ley 23/1986 Bases del Régimen Jurídico de las Cámaras Agrarias. Son Corporaciones de Derecho público que se constituyen como órganos de consulta y colaboración con la A bajo la tutela del Ministerio de Agricultura. A partir de la Ley 23/1986 se autoriza al Gobierno a disolver las Cámaras existentes de ámbito inferior al provincial y se habilita a las Entidades Locales para prestar servicios de interés general agrario en su ámbito territorial. La Ley no indica nada sobre la obligatoriedad de incorporación de los agricultores  asociaciones voluntarias. Tampoco se indica nada sobre cuotas de socios remitiéndose como fuente de financiación a las subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y de las CCAA. 8. LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS Ley del Deporte 10/1990. El Estado interviene en el deporte a través del Consejo Superior de Deportes (CSD), Organismo Autónomo adscrito al Ministerio de Educación y Ciencia Alguna sentencia del TC las ha denominado como asociaciones privadas sin embargo su carácter público queda reflejado en su régimen jurídico según el profesor Parada. La creación (así como la extinción) de una Federación Deportiva se produce por resolución motivada del CSD, inscripción en el registro y publicación en el BOE de sus Estatutos. No puede constituirse más que una Federación por modalidad deportiva que representa a ésta ante la Federación Internacional (mediante autorización del CSD). La Ley impone la obligatoriedad de la pertenencia para la práctica profesional del deporte. Se organizan democráticamente y son órganos mínimos la Asamblea General y el Presidente. Existe una fuerte tutela del CSD:  Posibilidad de inspección de libros y documentos oficiales, convocatoria de los órganos colegiados y suspensión cautelar de sus órganos.  No podrán aprobar presupuestos deficitarios ni ejercer primordialmente actividades industriales o comerciales (sí complementariamente).  No podrán repartir beneficios entre sus miembros.  En caso de disolución, el patrimonio neto se aplicará a finalidades análogas determinadas por el propio CSD. Los bienes de las Federaciones no son de dominio público pero sí lo son las instalaciones deportivas financiadas con fondos públicos. Los empleados no son funcionarios, sino personal laboral. Al igual que las demás Corporaciones, sus competencias son mayoritariamente públicas:  Elaboración de reglamentos.  Organización y regulación de las competiciones oficiales.  Velan por el cumplimiento de las normas reglamentarias.  Ejecutan la potestad disciplinaria. Disciplina deportiva Este aspecto avala la naturaleza corporativa y pública de las Federaciones Deportivas. Pueden sancionar a todas las personas que forman parte de su estructura orgánica  clubes, deportistas, técnicos, directivos. Su competencia se extiende a las infracciones reglamentarias de las normas de juego y de la conducta deportiva. Sus sanciones son recurribles ante el Comité Español de Disciplina Deportiva que agota la vía administrativa. Hay que admitir el recurso a la JCA de las resoluciones de las Federaciones y el Comité Español de Disciplina Deportiva.   TEMA 12. ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA Y DE CONTROL 1. PROBLEMAS GENERALES Y CLASES DE ÓRGANOS CONSULTIVOS Problemas Parada  “hambre” real o simulada de asistencia y asesoramiento  ¿resistencia a tomar decisiones? ¿maniobras dilatorias? De la consulta-información se está pasando a la consulta-negociación. Búsqueda obsesiva de la unanimidad, del consenso. Clases 1) Órganos consultivos colegiados  Distanciamiento entre el órgano consultado y el asistido.  Procedimiento formalizado  consulta y dictamen por escrito.  Consejo de Estado y Consejos Departamentales. 2) Órganos consultivos de apoyo inmediato  Son un mero instrumento de los órganos operativos no teniendo relevancia externa.  No hay procedimiento formalizado  la consulta y el dictamen pueden ser orales.  Su estructura no es colegial sino jerárquica.  Estados Mayores, Gabinetes de los Ministros. 3) Otros  Participan de algunas de las características de los anteriores  En unos casos prestan asistencia directa al órgano activo y en otras se impone preceptivamente la forma escrita y su inclusión en el procedimiento.  Secretarías Generales Técnicas, Asesorías Jurídicas del Estado. 2. EL CONSEJO DE ESTADO Origen  el Consejo de Estado francés napoleónico. Evolución en España:  Consejo de Estado de Bayona  preparan los proyectos de leyes y los reglamentos generales de la AP así como funciones jurisdiccionales en lo contencioso de la A.  Consejo de Estado de la C de Cádiz  reacción antinapoleónica: exclusivamente asistencia política al Rey.  Consejo Real (1845) después Consejo de Estado (1858)  predominio sobre las Cortes y los Tribunales: potestad reglamentaria, cuestiones de competencia entre la A y los Tribunales, autorización para procesar a autoridades y funcionarios, debía ser escuchado en la resolución final de todos los asuntos contencioso-administrativos .  Consejo de Estado (1888)  el Tribunal de lo Contencioso Administrativo queda integrado en el Consejo de Estado.  1904  se le sustrae toda competencia jurisdiccional contencioso-administrativa.  Consejo de Estado (Dictadura de Primo de Rivera 1924)  amplia el número de Consejeros.  Segunda República  reduce sus funciones y la audiencia pasa a ser facultativa.  Tras la Guerra Civil  definitivamente pierde su carácter jurisdiccional al afianzarse con independencia la JCA. La C de 1978 lo nombra expresamente:  Exige su dictamen preceptivo en el ejercicio de la delegación de materias de titularidad estatal a las CCAA (art. 153).  Se configura, además, como órgano consultivo supremo del Gobierno (art. 107). La Ley 3/1980 Orgánica del Consejo de Estado lo configura como órgano consultivo del Gobierno del Estado (no de las CCAA), separado orgánicamente de éste aunque es de nombramiento mayoritariamente gubernamental. Parada lo configura más como un órgano de control que consultivo:  Su intervención parece más de tipo fiscalizador que de asesoramiento técnico. • Si su informe es preceptivo (que no vinculante) se estima razonable seguir su parecer so pena de que la actuación no sea válida (si no se solicita el mismo) o bien sufra una desautorización “moral” si no se sigue aunque la decisión contraria a consulta sea válida. • Si su informe además es vinculante, no cabe más decisión válida que la que es conforme con su opinión.  Se le inviste de garantías más propias de órganos judiciales  autonomía orgánica y funcional.  Finalidad de sus intervenciones  velar por la observancia de la C y el resto del Ordenamiento jurídico. Cuando no es preceptivo su dictamen, actúa como órgano consultivo cuando lo estima oportuno el Gobierno, los Ministros o las CCAA  más como reforzamiento que como asistencia técnica. La Ley Orgánica del Poder Judicial lo ha configurado parcialmente como órgano constitucional decisorio de las competencias de la A y los Tribunales  participa en el órgano presidido por el Presidente del TS a este respecto con 3 Consejeros. Composición y órganos 1) Presidente  Nombrado libremente por el Consejo de Ministros.  No se exige cualificación profesional alguna. 2) Pleno  Consejeros Permanentes • Elemento estable y profesional. • Les corresponde la Presidencia de las Secciones (en número de 8) en que se divide el Consejo. • Nombrados por el Gobierno, el cargo tiene carácter inamovible, sin límite de tiempo .  Consejeros Electivos • Nombrados por el Gobierno por 4 años. • Son personas que han ostentado cargos relevantes en cualquiera de los poderes del Estado (Diputados, Senadores, Embajadores, etc).  Consejeros Natos • Los que ostentan determinados cargos públicos. • Nombrados por el Gobierno: * Fiscal General del Estado * Director General de lo Contencioso * Presidente de la Comisión General de Codificación * Director del Centro de Estudios Constitucionales. • No nombrados por el Gobierno: * Presidente del Consejo General de la Abogacía * Presidentes de las Reales Academias .  Secretario General  pertenece al Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado. 3) Comisión Permanente Formada por el Presidente, los Consejeros Permanentes y el Secretario General. Competencias (Ley 3/1980) Podemos clasificarlas en:  Informes preceptivos  Informes por consulta del Gobierno, los Ministros o los Presidentes de las CCAA.  Además, el Pleno o la Comisión Permanente pueden elevar al Gobierno propuestas que juzgue oportunas. Artículo Veinte. Uno. El Consejo de Estado emitirá dictamen en cuantos asuntos sometan a su consulta el Gobierno o sus miembros, o las Comunidades Autónomas a través de sus Presidentes. Dos. Asimismo, en pleno o en Comisión Permanente, podrán elevar al Gobierno las propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia de sus funciones le sugiera. Tres. El Consejo de Estado en pleno elevará anualmente al Gobierno una memoria en la que, con ocasión de exponer la actividad del Consejo en el periodo anterior, recogerá las observaciones sobre el funcionamiento de los servicios públicos que resulte de los asuntos consultados y las sugerencias de Disposiciones Generales y medidas a adoptar para el mejor funcionamiento de la Administración. Artículo Veintiuno. El Consejo de Estado en pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: Uno. Proyectos de Decretos Legislativos. Dos. Anteproyectos de Leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales. Tres. Dudas y discrepancias que surjan en la interpretación o cumplimiento de tratados, convenios o acuerdos internacionales en los que España sea parte. Cuatro. Problemas jurídicos que suscite la interpretación o cumplimiento de los actos y resoluciones emanadas de organizaciones internacionales o supranacionales. Cinco. Reclamaciones que se formalicen como consecuencia del ejercicio de la protección diplomática y las cuestiones de Estado que revistan el carácter de controversia jurídica internacional. Seis. Anteproyectos de Ley o proyectos de disposiciones administrativas, cualquiera que fuere su rango y objeto, que afecten a la organización, competencia o funcionamiento del Consejo de Estado. Siete. Transacciones judiciales y extrajudiciales sobre los derechos de la Hacienda Pública y sometimiento o arbitraje de las contiendas que se susciten respecto de los mismos. Ocho. Separación de Consejeros Permanentes. Nueve. Asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión. Diez. Todo asunto en que, por precepto expreso de una Ley, haya de consultarse al Consejo de Estado en pleno. Artículo Veintidós. La Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: Uno. En todos los Tratados o Convenios Internacionales sobre la necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación de consentimiento del Estado. Dos. Disposiciones Reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento y desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales. Tres. Reglamentos o disposiciones de carácter general que dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones. Cuatro. Anteproyectos de Ley Orgánica de transferencias o delegación de competencias estatales a las Comunidades Autónomas. Cinco. Control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las Comunidades Autónomas. Seis. Impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo o posterior a la interposición del recurso. En este último caso el Gobierno acordará en la misma sesión, interponer el recurso y formular la consulta. Siete. Conflictos de atribuciones entre los distintos Departamentos Ministeriales y cuestiones de competencia. Ocho. Recursos administrativos de suplica o alzada que deban conocer en virtud de disposición expresa de una Ley el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobierno o la Presidencia del Gobierno. Nueve. Recursos administrativos de revisión. Diez. Revisión de oficio de los actos administrativos en los supuestos previstos por las Leyes. Once. Nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista y, en todo caso, en los supuestos previstos en la Legislación de Contratos del Estado. Doce. Nulidad, interpretación, modificación y extinción de concesiones administrativas, cualquiera que sea su objeto, cuando se formule oposición por parte del concesionario y, en todo caso, cuando así lo dispongan las normas aplicables. Trece. Reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración del Estado. Catorce. Concesión de créditos extraordinarios o suplementos de crédito. Quince. Concesión y rehabilitación de honores y privilegios cuando así se establezca por Disposición Legal. Dieciséis. Asuntos relativos a la organización, competencia y funcionamiento del Consejo de Estado. Diecisiete. Concesión de monopolios y servicios públicos monopolizados. Dieciocho. Todo asunto en que por precepto expreso de una Ley haya de consultarse al Consejo de Estado en Comisión Permanente. Diecinueve. Todo asunto en que por precepto de una Ley haya de consultarse al Consejo de Estado y no se diga expresamente que debe ser al Consejo en Pleno. Funcionamiento (Ley 3/1980) Artículo Segundo. Uno. En el ejercicio de la función consultiva el Consejo de Estado velará por la observancia de la Constitución y del resto del Ordenamiento Jurídico. Valorará los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, así como la mayor eficacia de la administración en el cumplimiento de sus fines. Dos. La consulta al Consejo será preceptiva cuando en esta o en otras Leyes así se establezca, y facultativa en los demás casos. Tres. Los dictámenes del Consejo no serán vinculantes, salvo que la Ley disponga lo contrario. Cuatro. Los asuntos en que hubiera dictaminado el pleno del Consejo de Estado no podrán remitirse a informe de ningún otro cuerpo y órgano de la administración del Estado. En los que hubiera dictaminado la comisión permanente solo podrá informar el Consejo de Estado en pleno. Cinco. Corresponderá en todo caso al Consejo de Ministros resolver en aquellos asuntos en que, siendo preceptiva la consulta al Consejo de Estado, el Ministro consultante disienta del parecer del Consejo. Seis. Las disposiciones y resoluciones sobre asuntos informados por el Consejo expresarán si se acuerdan conforme con el dictamen del Consejo de Estado o se apartan de él. En el primer caso se usará la fórmula de acuerdo con el Consejo de Estado; en el segundo, la de oído el Consejo de Estado. Matizando:  Ante el Consejo se articula un trámite de audiencia a favor de los interesados en los expedientes sometidos a consulta.  La regla del secreto sobre el contenido de las deliberaciones y los términos de la votación se impone a todos los miembros y personal auxiliar.  Los informes no son vinculantes, salvo que la Ley disponga lo contrario.  Se establece una limitación y una carga formal para disentir del informe del Consejo: • Limitación  los Ministros pierden la competencia a favor del Consejo de Ministros. • Carga formal  la fórmula oído el Consejo de Estado.  Los asuntos en los que haya dictaminado no podrán remitirse a otro Cuerpo de la AE. 3. LOS CONSEJOS ECONÓMICOS: EL CONSEJO DE PLANIFICACIÓN Y EL CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL La existencia de la Administración consultiva económica está apoyada por lo indicado en el art. 131 de la C: Artículo 131. 2. El Gobierno elaborará los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un Consejo, cuya composición y funciones se desarrollarán por Ley. No es , sin embargo, un consejo de planificación el recogido en Ley 21/1991 por la que se crea un Consejo Económico y Social. Parada critica abiertamente ese Consejo tachándolo de inoperante y no verificador de lo que la C demandaba en su art. 131 (colaboración de los interlocutores sociales y de las CCAA). Tampoco tiene funciones planificadoras. Aunque el art. 2. 2 indica que El Consejo es un órgano consultivo del Gobierno en materia socioeconómica y laboral, se puede decir que sus funciones consultivas en materia económica no son relevantes. Sus principales competencias son:  Emisión de dictámenes preceptivos sobre Anteproyectos de Leyes del Estado y Proyectos de Reales Decretos Legislativos que regulen materias socioeconómicas y laborales. • Carácter preceptivo discutible para Parada por dos razones: * Se exceptúa la más importante de las leyes económicas (Presupuestos Generales del Estado). * Su actuación depende que se considere por el Gobierno que estos Anteproyectos y Proyectos tienen trascendencia especial en las materias en cuestión.  Elaboración de informes o estudios a solicitud del Gobierno o alguno de sus miembros. Artículo Séptimo. Funciones 1. Son funciones del Consejo: 1.1 Emitir dictamen con carácter preceptivo sobre: • Anteproyectos de leyes del Estado y proyectos de Reales Decretos Legislativos que regulen materias socioeconómicas y laborales y proyectos de Reales Decretos que se considere por el Gobierno que tienen una especial trascendencia en la regulación de las indicadas materias. Se exceptúa expresamente de esta consulta el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. • Anteproyectos de Ley o proyectos de disposiciones administrativas que afecten a la organización, competencias o funcionamiento del Consejo. • Separación del Presidente y del Secretario General del Consejo. • Cualquier otro asunto que, por precepto expreso de una Ley, haya que consultar al Consejo. 1.2 Emitir dictamen en los asuntos que, con carácter facultativo, se sometan a consulta del mismo por el Gobierno de la nación o sus miembros. 1.3 Elaborar, a solicitud del Gobierno o de sus miembros, o por propia iniciativa, estudios o informes que, en el marco de los intereses económicos y sociales que son propios de los interlocutores sociales, se relacionen con las siguientes materias: Economía; Fiscalidad; Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social; Asuntos sociales; Agricultura y Pesca; Educación y Cultura; Salud y Consumo; Medio Ambiente; Transporte y comunicaciones; Industria y Energía; Vivienda; Desarrollo Regional; Mercado Único Europeo, y Cooperación para el Desarrollo. En cuanto a su organización (criticada por Parada por amplia):  Son 61 miembros 20 representantes de empresarios, 20 de organizaciones sindicales, 20 expertos nombrados por el Gobierno y 1 Presidente de libre designación y cese gubernamental.  Sus órganos son: Presidente, Vicepresidente, Secretario General, Comisiones de Trabajo, Comisión Permanente, Pleno. Una nueva crítica del profesor Parada para su régimen (por anómalo) como Ente de Derecho público sujeto a Derecho privado  sus contratos se celebran con arreglo a éste y su personal se sujeta al Derecho laboral. 4. ASESORAMIENTO JURÍDICO Y REPRESENTACIÓN Y DEFENSA EN JUICIO DE LA ADMINISTRACIÓN Asesoramiento Jurídico Este servicio nació (como en casi todos los países) vinculado al Ministerio de Hacienda dependiente de la Dirección General de lo Contencioso. Posteriormente los Abogados del Estado extienden su función asesora al resto de ramos de la Administración.  En todo caso, el asesoramiento jurídico no ha sido competencia exclusiva de la Dirección General de lo Contencioso.  En el Ministerio de Justicia la función asesora corría a cargo de los Cuerpos de Letrados de la Dirección General de los Registros y del Notariado y del Cuerpo de Letrados del Ministerio de Justicia.  En la Administración militar, corría a cargo de los Cuerpos Jurídicos de los Ministerios del Ejercito, Marina y Aire. En la actualidad la situación creada por los RD de 1985 y modificaciones posteriores es la siguiente:  El Cuerpo de Abogados del Estado se fusiona con el Cuerpo de Letrados del Ministerio de Justicia.  Los Letrados del Consejo de Estado se constituyen de forma independiente.  Se crea en el Ministerio de Justicia, la Dirección General de los Servicios Jurídicos del Estado (asume las funciones de la Dirección General de lo Contencioso del Ministerio de Hacienda).  En cada uno de los Ministerios se crea un Servicio Jurídico con nivel de Subdirección General.  Existencia de un Cuerpo Jurídico de la Defensa que asume las funciones de los anteriores Cuerpos Jurídicos del Ejercito, Marina y Aire y las funciones propias de la Justicia Militar. Representación en juicio 1) La defensa en juicio de la AE está encomendada a un cuerpo de funcionarios, el Cuerpo de Abogados del Estado. 2) La representación y la asistencia técnica se encomiendan ambas al Letrado del Estado (en otros países son funciones encomendadas a distintos órganos). 3) La AEAT dispone de un servicio jurídico propio que, aunque estando integrado por Abogados del Estado, actúa bajo la superior coordinación de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado. 5. LOS ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO La distinción del control sobre la A en externo e interno atiende al lugar de radicación del órgano que lo ejerce. Los controles externos se realizan por el Parlamento, el Defensor del Pueblo, los Tribunales de Justicia y el Tribunal de Cuentas. Además hay que distinguir entre el control relativo a aspectos contables y financieros y el que se refiere a la adecuación de la actividad material del organismo a sus fines. El Ministerio de Hacienda: la Intervención General de la AE Control de tipo preventivo e interno. Se realiza a través del procedimiento que sigue todo gasto público: a) La ordenación de todo gasto corresponde al Ministro o Jefe del Organismo competente por la materia. b) El gasto no puede comprometerse sin que se acredite la existencia de crédito disponible  la Intervención verifica la existencia de partida presupuestaria. c) La Intervención también se ocupa del pago (excepto casos de ordenaciones de pago propias: Ministerio de Defensa y Delegaciones de Hacienda). Parada observa un peligro  so pretexto de la fiscalización presupuestaria se puede bloquear la competencia ordenadora de cada organismo. El control de la actividad contractual de la AE se lleva a cabo a través de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, dependiente de la Dirección General del Patrimonio, todos integrados en el Ministerio de Hacienda. La propia Dirección General del Patrimonio es el gran administrador de los bienes del Estado  todos los Ministerios y Organismos del Estado dependen del Ministerio de Hacienda para la afectación de los bienes inmuebles necesarios para sus fines. Las Inspecciones de Servicios La función inspectora de la AP puede tener dos tipos de destinatarios:  Los administrados  asegurar y/o corregir el cumplimiento de disposiciones generales o resoluciones de la A.  La propia A o Inspección de Servicios  asegurar un grado óptimo de funcionamiento de la organización administrativa. Este control puede cubrir el ámbito de un Ministerio (“Inspección General...) o bien de un ámbito inferior. Los cargos de inspectores se proveen de varias formas:  Se vinculan a los cargos y a los funcionarios de mayor categoría y antigüedad de cada cuerpo (lo habitual en el ámbito militar).  Se constituye un cuerpo especial de Inspectores que se nombran discrecionalmente o por oposición. Todas las Inspecciones de Servicios de la AP se coordinan desde la Secretaría de Estado para la AP dependiente del MAP. 6. EL TRIBUNAL DE CUENTAS Órgano de control externo contable y financiero y sucesivo (sobre actividades ya realizadas). Artículo 136 C. 1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. 2. Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste. El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido. 3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces. 4. Una Ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas. La propia C extiende luego su ámbito al control de las CCAA y la propia LO 2/1982 del Tribunal de Cuentas interpreta incluidas las Corporaciones Locales. Parada critica la realidad de este órgano al que califica de “adorno justificador y santificador de las cuentas públicas”. Funciones 1) Jurisdicción administrativa especializada  Sujeta a posterior revisión jurisdiccional contencioso-administrativa.  Además sus resoluciones relativas a responsabilidad de funcionarios son susceptibles de recursos de casación y revisión ante el TS.  Parada opina que su carácter jurisdiccional es muy limitado, como se desprende de algunos preceptos de la LO del Tribunal  son preferentes las determinaciones de la jurisdicción penal y la contencioso-administrativa: Artículo Dieciséis. No corresponderá a la jurisdicción contable el enjuiciamiento de: • Los asuntos atribuidos a la competencia del Tribunal Constitucional. • Las cuestiones sometidas a la jurisdicción contencioso-administrativa. • Los hechos constitutivos de delito o falta. • Las cuestiones de índole civil, laboral o de otra naturaleza encomendadas al conocimiento de los órganos del Poder Judicial. Artículo Diecisiete. 1. La jurisdicción contable es necesaria e improrrogable, exclusiva y plena. 2. Se extenderá, a los solos efectos del ejercicio de su función, al conocimiento y decisión en las cuestiones prejudiciales e incidentales, salvo las de carácter penal, que constituyan elemento previo necesario para la declaración de responsabilidad contable y estén con ella relacionadas directamente. 3. La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del ámbito de la jurisdicción contable. 2) Función pública fiscalizadora  Valorar el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía.  Se diferencia de la anterior en que de ésta no se derivan responsabilidades personales ni es susceptible de recursos.  Se ejerce en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos así como los contratos, las variaciones patrimoniales y los créditos extraordinarios.  El resultado de la fiscalización se expondrá por medio de informes o memorias (ordinarias y extraordinarias) y de mociones o notas que se elevarán a las Cortes y se publicarán en el BOE .  De acuerdo con lo indicado en el art. 136.2 C, se emitirá un informe anual resultado del análisis de la Cuenta General del Estado y las demás del sector público.  También se prevén unas memorias comunitarias que se remitirán a las Asambleas Legislativas de las CCAA. 7. COMISIONES PARLAMENTARIAS Y DEFENSOR DEL PUEBLO Comisiones de Investigación Parlamentaria Artículo 76 C. 1. El Congreso y el Senado, y en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas. La comparecencia ante las Comisiones de Investigación es obligatoria (LO 5/1984) y el que dejara voluntariamente de comparecer incurrirá en un delito de desobediencia grave. Defensor del Pueblo Artículo 54 C. Una Ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales. La LO 3/1981 del Defensor del Pueblo le atribuye lo más amplios poderes de investigación sobre las AAPP obligadas a auxiliarle con carácter preferente  podrán incurrir en delito de desobediencia en caso de incumplimiento. Carece, por el contrario, de poderes propios para sancionar a los funcionarios  se dirigirá al responsable y a su superior jerárquico y si entiende existencia de delito lo comunicará al Fiscal General del Estado. La formulación de recomendaciones sigue el siguiente procedimiento:  Ante la Autoridad o funcionario afectado que deberán responder en el plazo de 1 mes.  Si no se produce las medidas o no se informa de las razones por las que no se adoptan  lo puede poner en conocimiento del Ministro afectado.  Si tampoco obtiene respuesta, incluirá el asunto en la memoria anual con mención de los nombres de los funcionarios o Autoridades que hayan adoptado tal actitud. El Defensor del Pueblo no tiene competencia para anular o modificar los actos administrativos  podrá sugerir la modificación de los criterios utilizados en su producción. Está legitimado para interponer recursos de inconstitucionalidad y de amparo.

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